浅析服刑人员未成年子女民间组织救助模式研究

　　论文摘要 服刑人员未成年子女的救助存在法律不完善、政府救助缺位的问题，民间组织太阳村的救助起了很大的作用，但是其本身也存在无合法地位等一系列问题。提出设立服刑人员未成年子女保护基金，将太阳村定位为该基金的执行机构，这样避免尴尬身份的同时，基金的运作有《基金会管理条例》调整，太阳村的运作由基金会章程详细规定，有章可循。针对太阳村的发展还提出引入公益营销理念、发展自营产业稳定经济来源以及合理配置高校的爱心公益资源。

　　论文关键词 服刑人员未成年子女 救助模式 太阳村

　　一、引言

　　随着社会的发展与国家的重视，我国对未成年人保护的力度越来越大，孤儿、流浪儿童、留守儿童等都引发了大量的社会关注，但是有一个未成年人群体相比较而言是被忽视的，那就是服刑人员未成年子女。根据司法部调研报告，“截至2005 年年底，在我国监狱服刑的156 万名在押犯中，有未成年子女的服刑人员近46 万，服刑人员未成年子女总数逾60 万。调查显示，服刑人员未成年子女曾受到过社会救助的仅占总数的5. 2%。”
　　服刑人员未成年子女是指父母服刑后留下的未满18周岁的未成年人，这一群体由于家庭环境的特殊性，心理、教育、生活、犯罪等方面存在很严重的问题。如果不能妥善解决这一问题，一方面会让服刑人员因此对生活绝望而不利于他们的改造，另一方面服刑人员未成年子女很有可能会因为社会对他们的种种歧视与不公而仇视社会，甚至走上犯罪的道路。
　　我国目前对服刑人员未成年子女救助存在法律保护不完善、政府部门救助缺位等问题，而民间救助组织的作用突出。所以分析现有民间救助组织存在的问题、探索民间救助组织进一步的发展模式对改善我国对服刑人员未成年子女的保护现状从而推动我国未成年人保护事业的进步有着重要的现实意义。

　　二、我国服刑人员未成年子女的救助现状

　　（一）法律保护不完善、政府部门救助缺位
　　1. 法律保护不完善
　　目前我国法律法规对服刑人员未成年子女相关的规定只有在《监狱法》中有体现，该法第十九条规定：“罪犯不得携带子女在监狱内服刑。”这使得服刑人员未成年子女面临无人看管的局面。而《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》里都只是笼统对针对未成年人作了相应的规定，均未对服刑人员未成年子女的保护做出特别的规定。《关于开展为了明天——全国服刑人员未成年子女关爱行动通知》以及《关于加强孤儿救助工作的意见》等相关政策性意见中专门突出了对服刑人员未成年子女的保护，但是相关规定仍旧比较笼统，缺乏对各部门职责的明确分工，后续又没有具体法律、法规、政策确保实施成果，使得实践中各部门之间相互推诿。
　　2. 政府部门救助缺位
　　同时，政府部门的救助也存在缺位，民政部门、司法行政部门、监狱等各部门没有把救济服刑人员未成年子女纳入自身的职责范围。虽然在《关于开展为了明天——全国服刑人员未成年子女关爱行动通知》、《关于加强孤儿救助工作的意见》两个相关意见出台之后，有关部门开展了一些救助活动，但长期以往，各行政部门还是不愿揽这个责任，没有制定相关具体细化的救助政策与制度。
　　（二）民间救助组织太阳村的作用突出
　　在法律法规不完善、政府部门救助缺位的情况下，服刑人员未成年子女的问题作为一个亟待解决的社会问题逐渐引发社会的关注，民间救助组织也相继成立。1995年，陕西省设立第一个救助服刑人员未成年子女的太阳村（当时叫儿童村）以来，18年来，全国相继设立包括北京顺义、河南新乡、青海大通、江西都昌、江西南昌、辽宁大连、辽宁朝阳、陕西陇州在内的总计9个太阳村，帮助的孩子超过5000名，1000多名孩子随刑满释放的父母回家。
　　民间救助组织的蓬勃发展也让社会上更多的人开始关注到服刑人员未成年子女这个弱势群体，积聚的爱心力量也越来越多。

　　三、民间救助组织发展存在的问题

　　民间组织救助在我国服刑人员未成年子女救助中起着重大作用，但是随着民间组织的进一步发展，也存在着一些问题。笔者对调研北京顺义太阳村和江西都昌太阳村两个太阳村，分析民间救助组织存在的一些问题，并提出对民间救助组织进一步发展的建议。
　　（一）社会地位非法
　　非政府组织简称NGO，全称non-governmental organization。这个概念在我国是舶来品，国内外学术界对这个概念都没有形成统一认识。“我国大多数学者认同的一个较为宽泛的定义为NGO是指政府体系之外的、不以营利为目的的、具有不同程度的自治性、志愿性、公益性的正式组织。”
　　我们国家目前没有专门针对NGO组织的法律规定，这也造成了很多像北京顺义太阳村一样的NGO组织至今仍是“非法组织”。北京顺义太阳村本是在工商部门作为企业注册的，然而从2006年开始就未进行企业年检，营业执照早已作废。这个尴尬的社会地位也给北京顺义太阳村带来很多质疑的声音。其实作为太阳村这样一个慈善组织，在工商部门作为企业注册本就是不合理的，因为作为企业身份的太阳村来说，各种募捐以及自营产业的收入均需要缴纳大量的税，而这些北京顺义太阳村都是没有做到的。
　　（二）财政不公开，组织公信力差
　　在顺义太阳村被媒体运作、炒作的红的发紫的时候，质疑声随之而来。《中国周刊》于2009年6月8日刊登深度报道《太阳村的黑白慈善路》，中国妇权网也发表调查报道《张淑琴如何留住“光明”？—北京太阳村真相调查》，新闻媒体的一系列报道引起社会上一片哗然，太阳村的组织公信力一时间迅速降低。
　　“在一项中国综合社会调查中，普通民众对民间组织的可信程度一项上，大多数人选择了‘不可信’‘不太可信’两项，并且有不少采访对象向笔者询问民间组织的含义称其对此不太了解。” 从这项调查可以看出，社会上的普通民众对非政府组织的关注程度不高，并且信任度不高。

　　财务没有向社会完全透明和公开，这是造成组织公信力差的一个重要原因，顺义太阳村的网站上“财务管理”版块的链接始终显示“coming soon”，根本无法显示页面，对顺义太阳村来说财政公开是完全没有做到的。
　　（三）法律的保障和政府的支持不够
　　由于我国在服刑人员未成年子女保护的相关法律规定方面的不完善，使得民间救助组织的发展得不到法律以及相关政策的保驾护航。同时，政府对组织发展的支持远远不够，给予的财政补助少，北京顺义太阳村的孩子在附近的学校上学如果不是北京户口还要缴纳一定的借读费。而且非政府组织要想在民政部门登记注册，门槛很高，说明政府对这类组织的支持远远不够。

　　（一）设立“服刑人员未成年子女保护基金”
　　现在我国类似太阳村救助服刑人员未成年子女的民间组织多零散的分布在全国，然而因地处不同的城市，各个太阳村能得到的社会捐赠相差很大，比如顺义太阳村就因其在首都北京这样得天独厚的地理环境而能得到丰富的社会捐赠以及很高的社会关注度，而除北京之外其他的太阳村并没有这样的优势，很容易产生经济缺口。所以需要整合社会资源，平衡各个太阳村的收入。立足于全国范围内对服刑人员未成年子女救助来看，可以设立一个“服刑人员未成年子女保护基金”，这个基金将民间组织救助的力量全部集中起来，社会捐赠由基金统一受理，再加上国家财政给予一定的财政救助，将款项全部汇集在一起。
　　通过设立基金的方式还可以扩大影响力，让更多的爱心人士了解到服刑人员未成年子女这个群体，进而伸出援助之手。这种方式相比较现在9个太阳村分散全国的优势在于将力量汇集，从而形成一股强大的力量，使更多需要救助的服刑人员未成年子女得到及时的救助。
　　（二）基金与太阳村在法律上的定位与管理
　　太阳村引来争议的很大原因是其定位不明确，地位非法，要探索一个良好的服刑人员未成年子女民间救助模式需要对基金与太阳村的法律定位以及二者的关系进一步的明确，并且做到切实有法可依。
　　1. 基金在法律上的定位与管理
　　对于基金，我国目前有《基金会管理条例》来专门进行调整。2004年出台的《基金会管理条例》将基金会定位为非营利性法人。我国《民法通则》对法人的分类为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人，按照这种分类，应将服刑人员未成年子女保护基金归为社会团体法人。大陆法系国家将法人分为公法人与私法人，私法人又进一步区分为财团法人与社团法人，服刑人员未成年子女保护基金按照这种分类法就应属于财团法人。
　　因为已经有《基金会管理条例》的调整，所以基金会在管理上就不会模糊不清。民政部门既是登记管理机关，又是业务管理、监督管理机关，同时，按照该法的规定，基金会应有完善的组织机构，理事会在基金会的管理上要发挥重大作用。对于基金会财产的管理和使用，法律也有严格的规定，该法第三十二条规定：“基金会应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度。”故基金会的管理上对外有《基金会管理条例》调整，对内则以意思自治为主，由基金会章程调整。
　　2. 太阳村与基金会的关系及其管理
　　为了避免太阳村作为NGO组织在我国无从监管的尴尬身份，可将太阳村定位为基金会的执行机构，自身并无独立的法人资格，这个身份就是《基金会管理条例》第十二条中的“基金会分支机构”。对于基金会分支机构的管理，《基金会管理条例》只规定了登记管理机关是民政部门，具体的运作以及监督管理可由基金会章程进一步明确。包括太阳村的资金来源以及去向，人员管理，收养服刑人员未成年子女的管理等等方面在基金会章程中都应该有具体的规定，要做到让太阳村的运作有章可循。
　　（三）对太阳村如何发展的建议
　　前文已述设立“服刑人员未成年子女保护基金”，将太阳村定位为基金的执行机构，可以解决目前太阳村地位非法的问题，基金会章程中制定具体的管理与监督细则可以很大程度上解决太阳村财政不公开透明的问题，进而逐渐培养起社会公信力。对太阳村如何进一步更好的发展，笔者还提出了以下几点建议。
　　1. 将公益营销理念引入太阳村的发展
　　传统的公益组织通常都是靠打悲情牌来博得社会公众眼球的形式来扩大影响力，从而获得更多的社会捐助。无论电视、报纸、网站，对公益组织或者公益活动的报道，充斥着各种眼泪、贫困抑或是饥饿流浪的儿童，传播的都是一些博得我们同情甚至是眼泪的信息。然而，随着社会上各种各样公益组织的增多，这种理念逐渐很难支撑起组织的良好运营，因为社会公众看的太多了，慢慢地出现了审美疲劳，所利用公众的悲天悯人的心理也会逐渐麻木，所以需要顺应社会的变化，改变传统公益组织打悲情牌的公益理念。
　　“公益营销本是企业营销管理的一种手段，是以关心人的生存发展、社会进步为出发点，借助公益活动与消费者沟通，在产生公益效益的同时，使消费者对企业的产品或服务产生偏好，在做购买决策时优先选择该企业的产品的一种营销行为。” 把营销引入公益，这种新理念与传统理念的区别在于，将公益作为项目来运作，借助公益活动与社会大众沟通，让社会大众对公益的接受程度提升，不仅限于同情心，而是看到公益组织的理性与执行力，从而对公益形成一种更高层次的内心确信。
　　以往的公益都还是停留在粗糙式管理的程度，而新的公益营销理念要做的改变是改精细化管理，将公益作为一个大项目来运作，细化成具体数量的小公益项目，并且每一个小公益项目的管理的操作上具体而明确。比如将整个大的太阳村公益项目切成若干个小项目。这些小项目可以是一对一助养儿童项目、助学项目、爱心妈妈及志愿者服务项目、旧物资变善款项目等等，分割成这些小项目之后再具体制定每一个项目的操作与管理方式。
　　2. 发展太阳村自营产业
　　目前太阳村的主要经济来源为社会捐助、政府补助以及自营产业，而社会捐助的不稳定以及政府补助不到位决定了自营产业在稳定太阳村经济来源方面的重要性。顺义太阳村的自营农场经营的非常成功，太阳村有占地500亩的果园，果园内种植了50000多株果树、果树下套种数十亩花生、大豆和红薯，100块菜地、10亩生态养鸡场，不光有农产品的收入，太阳村还有认养爱心菜园、认养爱心果树的项目，整个农场的收入能达到年均200多万。
　　这种自营农场的方式值得在发展太阳村的时候大力推广，因为光靠社会爱心捐助以及政府补助的慈善事业始终都不能自力更生，依赖性较强，有了自营农场，就有了坚实的经济后盾。
　　3. 高校爱心公益资源在太阳村得到最优化配置
　　太阳村离不开志愿者的爱心，其中大学生志愿者是太阳村志愿者中所占比例最高的，而且大学生志愿者与一般社会志愿者具有志愿服务时间稳定的优势，所以要让高校爱心公益资源在太阳村得到最优化配置。从我们大学生角度出发思考大学生志愿者开展太阳村志愿活动仍需要有所改进。第一，高校公益组织在前往太阳村开展志愿活动之前要与太阳村充分协调，在志愿服务时间、志愿服务内容等方面要提前协调好。第二，在志愿者招募的面试中做好把关工作，在志愿活动之前做好对志愿者的培训工作，让活动志愿者清楚活动本身的意义，而不能产生走过场，搞形式主义的心理。第三，志愿者在太阳村进行志愿活动时要充分认识到他们面对的是一群什么样的孩子，既不能带有色眼镜看他们，也要照顾到他们敏感的心理。