试论小产权房现象的原因及其治理

　　[论文摘要]随着我国的发展，用地需求的不断增加，土地的经济价值是在不断显化的。而围绕着日益显化的土地价值，多元的利益主体自然希望从土地增值中分得“一杯羹”。根据我国《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这种由二元土地结构所造成的同地不同价的现象，使集体经济组织及农民选择小产权房这种“违法用地”的方式来维护自己的利益。

　　三、小产权房的治理

　　小产权房产生的现实背景，是我国城市化进程的不断加快。在未来几十年中，真正意义的城市化还在不断进行。而城市土地面积的扩大则成为这一过程的明显标志，城市土地面积的增加，主要是通过农村土地的国有化。那么，农村土地流转为非农建设用地必然是城市化进程中不可回避的话题。其实，小产权房的出现也是农村土地转变为城市土地的一种“新”方式，说它“新”，是因为它打了法律的“擦边球”，不同于法律规定的正常程序。

　　我们先理清土地流转的正常程序。我国具有两种土地所有权形式：城市土地的国家所有权与农村土地的集体所有权。《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对农村所有土地进行征用。征用后，土地所有权性质发生变化，即由集体土地所有权转变为国家所有。同时，国家对农村集体所有的土地实行征用必须支付相应费用。但有一点需要明确，土地所有权只能够单方面纵向流转，即由集体所有有偿的转变为国家所有，其买方主体与卖方主体不能换位。换句话说，国家只征购土地而不出售土地，而农村集体组织必须根据国家需要，将所有土地交售给国家，而不能把土地卖给其他组织和个人。
　　我们应当注意到土地流转中的一个关键问题，就是国家征用农村土地的补偿问题。这个补偿是否合理，是否完全照顾到农民的利益？如果农民利益得到了充分的保障，，那么农民就没有必要通过小产权房的方式来分享土地增值收益。其实，我们也应当意识到，政府将农村土地征收转变为国有，这也是国家经济社会发展的结果，是全社会人民共同努力的结果。并且，政府还需要对征收过来的土地进行总体规划和大量配套的基础设施建设，进行巨大的投入，这些都不是农村集体组织自身投入的结果。那么，在土地出让中存在巨大的土地差额也是合理的，通过差价形式回归给国家和社会也是合乎情理的。但是，农村集体组织的利益也必须予以照顾。在土地流转过程中，农民集体组织可采取适当的、可取的办法分享一部分土地增值收益。不过，这种方法不应当包含小产权房。
　　那么，对于小产权房我们应采取何种措施，笔者认为，治理小产权房的总方针应是分门别类、区别对待、妥善处理。
　　（一）坚持分类处理原则，妥善协调各方利益
　　一方面，对于明显不符合土地利用总体规划，违法占用耕地，基本农田保护区的小产权房，应坚决予以拆除。如果允许此类小产权房的存在，承认其合法性的话，那么势必刺激其他集体经济组织违法占用耕地进行小产权房建设的意愿，这对耕地保护极为不利，会威胁国家的粮食安全。另一方面，对于符合土地利用总体规划的小产权房，可以对其进行“转正”。这也是出于避免社会资源浪费，保护劳动成果的目的。但是，“转正”必须要补办用地手续，补缴土地出让金及各种税费。同时，仍出于节约社会资源角度出发，是否可以将一部分小产权房转变为“廉租房”、“经适房”等民生工程？这或许也是解决小产权房的一条可选途径。
　　（二）深化土地制度改革，构建统一土地市场
　　我们应从制度上保障农民分享城市化成果，享受土地增值收益的合法权利。从长远发展角度来看，堵不如疏，小产权房的出现本来就是农村集体经济组织实现自身利益的一种选择。由于分割的二元土地制度，农村集体土地与国有土地始终没有实现“同地、同价、同权”。在今后相当长的一段时期内，城市化仍然是我国发展的主要趋势，我们是否应该积极探索，在有条件的情况下允许并鼓励集体非农建设用地流转？因此，深化土地制度改革，构建统一的城乡建设用地市场，保障农民更多地分享城市化成果，才是解决小产权房的最终途径。