政府干预农村土地流转的法律问题研究

发布时间：2017-07-06 18:17

  本文关键词：政府干预农村土地流转的法律问题研究

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【摘要】：农村土地流转,主要分为农村建设用地的流转和农民承包土地的流转。基于市场的基础性作用,我国农村土地规模经营的实现应该以市场机制为基础,不能用政府干预代替市场机制。促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场,通过私人之间土地承包经营权的自愿转让,来实现农户经营规模的扩大。但是,农村土地的稀缺性决定成本最低、最有效的方法是依法发布政府指导价,更可以采取直接定价方式,这样的政府干预具有合法性。在农村土地流转中,政府干预既具有宪法基础,也具有经济法的法理基础,但是政府干预也有边界。研究农村土地流转和政府干预之间的关系,探讨两者之间存在问题的深层原因并给出相应对策,具有重要的理论价值和现实意义。 文章首先论述政府干预农村土地流转的法理基础,以解决农村土地流转过程中为什么需要政府干预的问题。在宪政理论中,公民的积极权利反映农村土地流转过程中,政府为农村社会公众谋利益的要求；消极权利反映土地流转当事人权利免受国家权力侵犯的要求；政府权力在农民的积极权利问题上具有公共利益性。因此政府干预农村土地流转行为的做出必须满足两个标准：合法性和公共利益。由于权力本身具有扩张和滥用等倾向,公民的积极权利往往难以实现。因此通过必要的制度设计,需要通过立法明确政府职能,在农村土地流转领域,主要是明确政府干预中可以实施的法律行为。 本文认为政府干预农村土地流转法律关系属于经济法调整范畴。一是从调整对象来看,政府在农村土地流转法律关系发展过程中,政府对农村土地流转法律关系进行调节的过程,符合经济法调整对象要求。二是从规范内容来看,农村土地流转是发生在平等主体之间、即平等市场主体之间的土地转让、租赁、入股等法律允许的法律行为,鉴于农村土地资源的特殊性,政府对于土地流转行为进行干预(例如微观规制),从而产生政府和市场主体之间的权力义务关系,符合经济法规范内容要求。三是在价值取向方面,政府干预农村土地流转追求社会整体利益和实质公平。经济法国家调节说创立的经济法理论体系以“市场三缺陷、国家调节三方式、经济法体系三构成”为核心,揭示了经济法的本质,其关于国家与市场关系的揭示对转型中国农村土地资源的依法流转具有现实指导意义。同时国家调节也非万能。本文关于政府干预农村土地流转的论述,建立在政府干预权由宪法授权的基础上；由于法律的同步演变,政府干预农村土地流转的范围和内容、方式和程序以及政府干预农村土地流转过程中法律责任的承担,都由法律予以规制并进行调节。 本文特别强调行政权力驱使的农村土地流转和政府调节的农地流转之间的区别,两者实质上就是行政权和政府调节权之间的区别。政府调节权和行政权的性质不一样,政府调节权是一种经济性权力,而行政权并不普遍具有经济性。本文分析了现行立法模式中政府的职能定位,首先,政府是农村土地流转的制度供给者。其次,地方政府基于授权委托行使代理人职责。第三,政府承担社会公共服务的角色,为农村土地流转提供保障交易安全的公共服务。第四,政府承担土地调控角色。 本文也分析了政府干预农村土地流转的法律目标。农村土地流转中重要的政策目标可以归纳为三大点：第一,稳定家庭承包责任制巩固集体经济;第二,对土地用途实行管制确保粮食国家安全；第三,推动规模经营提高农民收入。该目标具有方向性、激励性和层次性等特征,同时也具有时限性、可行性的特点。农村土地流转目标的实现,是决策层、执行层和作业层不同主体共同努力的结果,是中央政府、地方政府和农民不同层次不同主体合力的结果。所以政府干预的法律目标,是建立农村土地使用权流转制度的关键,在于设计一项能够真正自由流动的,符合交易法律特征的,能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型,即公平和效率统一的物权化的农村土地流转法律目标模式。例如可以确立在法律上能够自由流动的可供市场交易的土地权利；建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台；完善现有的农村土地登记制度等。 设定政府干预农村土地流转的法律价值具有必要性。第一,自由是一种宪法权利,在农村土地流转中,基于宪法规定,以及根据《物权法》、《土地管理法》和政府部门规章,农民作为流转主体是一种平等主体,是意思自治主体,其流转意愿必须是自由而非强制的。需要说明的是,政府干预农村土地流转,不是由政府行为取代个体的土地流转经济活动,相反是通过政府对农村集体土地流转活动的调节,使个体的流转活动自由得以更好地实现。自由是政府干预农村土地流转的基本法律价值。现有政府干预农村土地流转的自由尺度,对于农民承包地的流转的政府干预之自由维度小。主要原因是法律内容明确,法律规范多。第二,政府干预农村土地流转的秩序价值非常重要。在农村土地使用权等权利的流转中,登记公示法律制度是交易相对人降低土地交易排他成本的好方式,或者说是其维护农村土地交易安全有秩序的方式,其秩序性表现为交易中主动登记的意愿的增强；主动登记后可得利益的增强,从而实现土地交易秩序性。 设定政府干预农村土地流转的法律原则具有必要性。第一,本文认为现有土地行政部门在农村土地两者中,既实施了行政权,又实施了对土地市场的干预权,两者交叉作用,致使现有农村土地市场的行政干预过多,妨害了农村土地流转市场的正常发育,因而必须大胆改革,把专门实施农村土地流转的调节权的土地市场监督管理委员会从行政机构中脱离出来,从而真正实现政府权力有限原则。第二,强调公平原则,是政府干预市场经济走向法治化的题中应有之义。原因在于政府干预市场经济的法律基础不是国家所有制,而是政府调节者的法律角色。政府不得为了增进自己由于私利而偏爱的某些需要土地的企业的利益,而去剥夺、限制土地使用权的拥有者即农民的合法权益。既不能在农村土地和城市土地的性质上有偏颇,也不能在需要流转土地的企业和农民之间有所歧视。第三,政府干预行为应遵循效率原则。“效率”通过市场自由流转得以实现。但是土地流转仅仅是实现“效率”的手段,它不是目的,流转制度也不必然带来农业土地利用效率。以上因素的存在,决定农村土地利用制度运用市场机制的有限性与局限性。第四,政府干预行为应遵守法定原则。不仅具体行政行为要合法,抽象行政行为要合法,政府的指导性行为也要合法。第五,在政府干预农村土地流转期间,调节权的权力行使者与人权发生碰撞的概率极大,若二者无法同时兼顾,应当采取人权优于调节权的价值取向。 本文对政府干预农村土地流转的法律行为进行分析。第一,政府对农村土地流转市场的调节不是政府对农地流转的直接管制；政府对于农村土地流转的干预不属于宏观调控,而是政府对农村土地市场的微观监管。直接的政府管制限制了竞争,扼杀了市场活力,侵犯市场主体的权利。政府的直接管制权越多,越难对其实施监督。第二,政府对农村土地流转过程中实施调节权,是政府对微观经济的调节,非一般人们所认为的政府对土地市场的宏观调控。在农地市场流转过程中,政府实施宏观调控和市场监管的手段是不同的。农村土地流转市场监管,涉及土地市场的微观层面,因此经济的、行政的和法律的这三种手段都是适用的。第三,农村土地流转的规模、方式、速度等较之以往都将发生较大的变化。政府以“市场调节者”身份,借助土地流转的法律和法规监督土地经营者。政府以“社会协调者”的角色,通过转移支付、税收等途径干预农村土地流转,建立起与农村土地流转有关系的农村社会保障体系。政府以“公共服务者’的角色,运用自己巨大的财政力量和强有力的政策手段,正确处理因农村土地流转出现的农村劳动力问题,农村主导产业的扶持问题,农村的产业结构的提升问题等,引导土地资源的正常流转。 政府干预农村土地流转应该遵循一定的法律程序。第一,程序法定是政府干预农村土地流转的出路。在政府调节农村土地流转过程中,事实上土地流转当事人、特别是农民无法寻求一个确定的标准,但是政府干预的法律程序是具备纯粹程序正义的基本标志。这也能为解决政府程序制度构建中的若干分歧提供一种解释,解释的前提是决定结果的土地流转程序必须被严格执行。第二,应该优化调节程序与对策程序的结构组合：首先,在保证政府调节程序主导地位的同时,应重视农地流转当事人对策程序作用的发挥。对策程序对于防止调节失败,增加调节实效具有重要意义。其次,就调节程序来看,应增加其中“约束性”程序的比重。对农地流转市场主体权益影响甚大的调节行为,必须设置严格的程序规定。调节程序的内容也必须尽可能明确,以保证其可操作性。再次,就对策程序来说,要增加一些任意性或可选择性对策程序,促进农地流转当事人做出对策行为。第三,农地流转纠纷中引入非正式程序或联动处置非正式程序,能够减少法律执行成本,达到引导农地流转当事人从事遵法行为,降低政府调节主体与农地流转当事人之间非合作博弈。 政府不当干预农村土地流转必须承担法律责任。在农地流转中不符合法律对其设定的目的的行为都可称为违法调节行为。这种行为可以分为两类：一是由于土地调节主体的工作人员违法行事；二是具体调节主体(如地方政府)做出的体现主体本身而非具体经办人员独立意志和利益的违法行为。我国土地流转法规设定的法律责任特点包括：一是在调节主体违法行为表述的时候,将各种政府调节主体作为主语,但责任的承担者是具体的“有直接责任的主管人员和其他直接责任人员”。二是现行法律法规对土地流转调节主体及其工作人员的责任追究,一般只能通过设定程序性责任的方式来实现。调节主体的法律责任大量地表现为承担行政责任,如警告、记过、降职、降级、撤职、开除等,后果严重的则应该承担刑事责任,须改革责任形式。文章结合理论分析和实证分析,获得以下主要观点：(1)政府调节权的行使必须由法律授权。政府干预农村土地流转,符合经济法的社会性本质。政府调节权学说相较国家干预说具有进步性、时代性和普遍性、创新性。(2)政府干预农村土地流转要遵守政府权力有限原则,以及法定、效率、公平、人权尊重等法律原则。政府干预农村土地流转的法律价值表现为自由、秩序、公平、安全和伦理等五个方面。(3)农村土地流转是一种市场经济行为,农村土地流转不是行政行为。在农村土地流转过程中不是不需要政府调节,而是在这种变迁性制度中,应该重视政府调节行为的把握和政府调节职能的法制化。(4)从整体角度看,农地的有效流转既需要调节程序的主导,也需要对策程序的配合。政府干预的法律程序是具备纯粹程序正义的基本标志。(5)政府调节主体的法律责任表现为承担行政责任和刑事责任以及经济责任。引入引咎辞职制度。(6)现行土地行政机构行使行政监管权,而土地市场监督管理委员会行使国家调节权。国家调节权兼具公权和私权特点。研究结论是由国土资源部门行使土地行政工作,由专门的中国土地市场监督管理委员会行使经济性的土地市场监管,该机构是市场规制机构。
【关键词】：经济法 农村土地流转 政府干预 政府调节权 土地市场监督管理委员会
【学位授予单位】：南京农业大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2012
【分类号】：D922.3;D923.2;F323.211
【目录】：

• 摘要9-13
• ABSTRACT13-20
• 第1章 导论20-36
• 1.1 问题的提出20-26
• 1.2 研究目的与研究意义26-28
• 1.3 基本概念、研究范围与研究内容28-33
• 1.4 研究思路与研究方法33-34
• 1.5 可能的创新与不足34-36
• 第2章 文献综述36-52
• 2.1 国外文献回顾36-39
• 2.1.1 关于国家直接干预与产权失灵之间的关系的研究36-37
• 2.1.2 关于政府管制与土地市场形成之间关系的研究37-38
• 2.1.3 关于政府政策对土地流转市场的影响研究38
• 2.1.4 关于政府干预的诺思悖论的研究38-39
• 2.2 国内文献回顾39-50
• 2.2.1 关于农地流转过程中政府失范行为的研究39-41
• 2.2.2 关于从政府干预农村土地流转的必要性和正当性研究41-43
• 2.2.3 关于政府干预农村土地流转目标的研究43-44
• 2.2.4 关于用制度变迁理论对政府干预农村土地流转的研究44-46
• 2.2.5 关于政府干预农村土地流转的法律规制的研究46-47
• 2.2.6 关于国外农地流转市场政府干预的研究47-50
• 2.3 简短评述50-52
• 第3章 政府干预农村土地流转的法理基础52-70
• 3.1 农村土地流转的政府干预权之宪政基础52-55
• 3.1.1 农民的积极权利和消极权利及其运用52-54
• 3.1.2 积极权利和政府的法制化职能54-55
• 3.2 政府干预农村土地流转法律关系的经济法调整55-58
• 3.2.1 在农村土地流转中政府的干预行为应有法律依据55-56
• 3.2.2 政府干预农村土地流转法律关系属于经济法调整的原因56-57
• 3.2.3 经济法语境下政府干预农村土地流转的特质57-58
• 3.3 政府干预农村土地流转的理论基础是政府干预理论58-61
• 3.3.1 政府干预理论概说58-59
• 3.3.2 政府干预理论在农村土地流转中的运用59-60
• 3.3.3 政府干预是经济法立法目的的实现方式之一60-61
• 3.4 政府调节权学说是政府干预理论的新发展61-68
• 3.4.1 政府调节说具有进步性61-63
• 3.4.2 政府调节说具有时代性和普遍性63-64
• 3.4.3 政府调节说具有创新性64-65
• 3.4.4 政府调节学说在农村土地流转过程中的适用65-68
• 3.5 本章总结68-70
• 第4章 在农村土地流转中政府的法律定位和法律目标70-94
• 4.1 行政权力驱动和政府调节的农村土地流转的区别70-74
• 4.1.1 行政权力驱动下的农村土地流转70-71
• 4.1.2 政府调节下的农村土地流转71-73
• 4.1.3 政府干预农村土地流转的国外考察73-74
• 4.2 政府在农村土地流转中的法律定位及成因74-84
• 4.2.1 非政府主体和地方政府在农村土地流转中的作用74-79
• 4.2.2 政府在农村土地流转中的法律定位79-82
• 4.2.3 政府在农村土地流转中法律定位的成因82-83
• 4.2.4 政府干预农村土地流转的效应分析83-84
• 4.3 政府干预农村土地流转的目标84-92
• 4.3.0 中央政府和地方政府的目标分析84-86
• 4.3.1 政府调节农村土地流转目标的现状86-88
• 4.3.2 农村土地流转中政府干预的政策目标88-89
• 4.3.3 政府干预农村土地流转的法律目标89-92
• 4.4 本章结论92-94
• 第5章 政府干预农村土地流转的法律价值和基本原则94-112
• 5.1 设定政府干预农村土地流转的法律价值和原则的原因94-96
• 5.1.1 分析政府干预农村土地流转的法律价值的必要性94-95
• 5.1.2 设定政府干预农村土地流转的基本原则的原因95-96
• 5.2 政府干预农村土地流转的法律价值判断96-103
• 5.2.1 政府干预农村土地流转的自由尺度97-99
• 5.2.2 政府干预农村土地流转的秩序尺度99-100
• 5.2.3 政府干预农村土地流转的公平尺度100-101
• 5.2.4 政府干预农村土地流转的安全尺度101-102
• 5.2.5 政府干预农村土地流转的伦理尺度102-103
• 5.3 政府干预农村土地流转的基本原则103-109
• 5.3.1 政府权力有限原则是设定政府干预农村土地流转的前提103
• 5.3.2 政府干预农村土地流转要遵守制度公平原则103-105
• 5.3.3 政府干预农村土地流转要遵守效率原则105-107
• 5.3.4 政府干预农村土地流转要遵守法定原则107-108
• 5.3.5 政府干预农村土地流转的尊重人权原则108-109
• 5.4 本章结论109-112
• 第6章 政府干预农村土地流转的法律行为112-134
• 6.1 农村土地流转过程中的法律行为主体112-116
• 6.1.1 农户和企业是农村土地流转的民事行为主体113-114
• 6.1.2 政府在农村土地流转中的行为分析114-116
• 6.2 政府在农村土地流转中的抽象行为116-124
• 6.2.1 政府在履行基本法律方面116-118
• 6.2.2 政府立法方面118-122
• 6.2.3 政府立法干预农村土地流转的特点122-124
• 6.2.4 对政府干预农地流转中的抽象行为的评述124
• 6.3 政府在农村土地流转中履行具体行为124-128
• 6.3.1 政府在农村土地流转中履行具体行为的概念124-125
• 6.3.2 农村土地流转后占用耕地补偿制度的执行125-126
• 6.3.3 政府在农村土地流转中的具体行为之执法行为126-128
• 6.4 政府在农村土地流转中的服务性行为128-130
• 6.4.1 政府积极履行有关程序性义务128-129
• 6.4.2 政府在农村土地流转中实施服务性行为的现状129-130
• 6.5 政府干预农村土地流转的法律行为的总结130-134
• 6.5.1 法律行为的产生基础130-131
• 6.5.2 政府抽象法律行为131-132
• 6.5.3 市场规置方面的法律行为132-134
• 第7章 政府干预农村土地流转的法律程序134-145
• 7.1 政府干预权(调节权)在农村土地流转中的扩张134-138
• 7.1.1 政府干预权(调节权)的扩张134-135
• 7.1.2 控制政府干预权(调节权)扩张之必要性135-136
• 7.1.3 政府调节权的程序化之可能性136-137
• 7.1.4 程序法定是政府干预农村土地流转的出路137-138
• 7.2 政府干预农村土地流转的程序类别及其特点138-139
• 7.2.1 政府干预农村土地流转的程序类别138-139
• 7.2.2 政府干预农村土地流转程序的特点139
• 7.3 调节程序与对策程序139-141
• 7.3.1 调节程序与对策程序的区分139-140
• 7.3.2 调节程序与对策程序的优化140-141
• 7.4 诉讼程序和非讼程序在农地流转纠纷中的运用141-144
• 7.4.1 诉讼程序在农地流转纠纷中的局限性141-142
• 7.4.2 非讼程序在农地流转纠纷中的运用142-144
• 7.5 本章结论144-145
• 第8章 政府不当干预农村土地流转的法律责任145-154
• 8.1 政府不当干预农村土地流转的法律责任之理论支撑145-147
• 8.1.1 政府权力需要法律规制145-146
• 8.1.2 政府权力代表社会公共利益146
• 8.1.3 政府干预具有权利与义务的双重规定146-147
• 8.2 政府不当干预农村土地流转的责任主体147-150
• 8.2.1 违法调节行为引发的行政责任和刑事责任的承担者147-148
• 8.2.2 调节主体应对其工作人员的行为承担赔偿责任148-150
• 8.3 政府干预农村土地流转的责任类型150-153
• 8.3.1 行政责任150
• 8.3.2 刑事责任150-151
• 8.3.3 财产责任151-152
• 8.3.4 责任承担方式的改革152-153
• 8.4 本章总结153-154
• 第9章 农村土地流转政府干预的实证分析154-170
• 9.1 某省香河县农村土地流转案基本情况154-155
• 9.2 在香河土地非法流转案中地方政府部门的强制行政干预155-158
• 9.2.1 在农村土地流转博弈中政府占主导地位156-157
• 9.2.2 政府占主导地位的后果是政府部门强制行政行为得以实现157-158
• 9.2.3 启示158
• 9.3 政府行政干预农村土地流转158-161
• 9.3.1 政府的行政干预意识在农村土地流转过程中的表现158-160
• 9.3.2 不能把“政府调节”误读为“政府行政干预”的原因160-161
• 9.3.3 启示161
• 9.4 农村土地流转中政府履行程序性义务的实证分析161-164
• 9.4.1 农村土地流转中农民程序性权利缺失161-162
• 9.4.2 农村土地流转中政府履行程序性义务情况162-163
• 9.4.3 农村土地流转过程中的政府确权程序行为163-164
• 9.4.4 启示164
• 9.5 政府不当干预农村土地流转的法律责任164-167
• 9.5.1 土地非法流转案相关当事人法律责任的承担165
• 9.5.2 关于土地政府调节主体的基本问题165-166
• 9.5.3 法律责任承当者的特殊性分析166-167
• 9.6 关于实证分析的总结167-170
• 第10章 主要结论与对策170-184
• 10.1 主要结论170-174
• 10.1.1 政府干预农村土地流转具有合法性和合理性特点170-171
• 10.1.2 政府干预农村土地流转的调节机制和法律原则171-173
• 10.1.3 明确政府在农地流转中的法律定位和法律行为173
• 10.1.4 政府干预农村土地流转需遵循法律程序173
• 10.1.5 政府不当干预农村土地流转应承担法律责任173-174
• 10.2 对策与建议174-182
• 10.2.1 关于农村土地流转过程中政府具体法律行为的优化对策174-176
• 10.2.2 关于政府抽象法律行为的优化对策176-178
• 10.2.3 关于设立农村土地市场监督管理机构的建议178-182
• 10.3 本章结语182-184
• 参考文献184-194
• 致谢194-196
• 攻读学位期间发表的学术论文和主持课题目录196

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6 刘晶红;土地承包经营权入股农民专业合作社的若干法律问题[D];华东政法大学;2009年

7 唐浩;统筹城乡发展视角下的农地流转模式研究[D];湖南农业大学;2009年

8 刘子尧;惠州市农村土地承包经营权流转问题研究[D];湖南农业大学;2009年

9 邹霞;昌邑市土地延包问题与对策研究[D];中国农业科学院;2009年

10 王晶华;论农民土地使用权交易问题及其立法完善[D];沈阳工业大学;2009年

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本文编号：527296