论页岩气矿业权公平分配的法律实现

发布时间：2019-11-23 06:16

【摘要】：从资源优势向竞争优势转型必然伴随着矿业权分配从政府分配向市场分配转型。作为“双重转型”示范的页岩气分配成为能源发展转型的重要标志,而其矿业权初始分配的公平性首当其冲成为测度制度转型绩效大于成本的契机。变垄断丛生,创新乏力,市场萎缩,环境污染为竞争生机,创新争鸣,市场繁荣,环境友好的页岩气市场就必须改变现行权力与市场的法律边际,让“权力清单”与“负面清单”在公平与效率的制度内得以实现。笔者认为,政府主导分配是导致页岩气矿业权分配不公的主要原因,市场分配替代政府分配成为矿业权公平分配的必由之路。公平分配首先要求分配过程的公平竞争,其次追求分配结果的相对平等,矿业权公平分配的实质是通过市场竞争取得矿业权,发挥市场在资源配置中的决定作用。页岩气矿业权公平分配的法律制度设计应以构建竞争性市场为核心,围绕还原产权属性、健全出让市场、追求资本优先、限制政府权力、践行经济自由进行。多年前的页岩气探矿权招标曾为矿业权市场化配置试水,然而结果却沦为国企盛宴;十八届三中全会提出“各市场主体平等使用生产要素”的要求,再次为民营资本公平参与矿业权分配带来了希望。页岩气探矿权的第三轮招标正在酝酿之中,本文就如何实现矿业权公平分配的法律问题进行讨论。全文除导论之外,共分为四个章节。第一章,“页岩气产业发展呼唤矿业权公平分配”,探讨矿业权不公平分配对产业发展的影响。现阶段矿业权不公平分配集中体现为国有企业对矿业权的垄断,这种垄断阻碍市场竞争,抑制企业创新,已经成为我国页岩气市场发展的瓶颈。因此,必须从上游切割利益链,打破国有企业垄断,实现矿业权公平分配,才能促进中下游有效竞争,激励破坏性创新,提升能源效率。具体分析如下:首先,矿业权分配不公阻碍市场竞争。资源优势等于竞争优势的前提下,页岩气矿业权分配决定市场竞争格局,上游矿业权的不公平分配阻碍页岩气市场形成,导致有效竞争难以展开。页岩气属于非常规天然气,其产业链分为上游勘探开采、中游输送、下游配售环节,国有企业垄断上游页岩气矿业权,中游主干管网和主要LNG接收站也为国有企业控制,尽管下游环节开放竞争,允许民营资本进入,但是国有企业可以通过垄断矿业权来控制下游企业的原料供应,将上游垄断优势传导至下游。由于页岩气资源本身具有稀缺性和不可替代性的特点,上游企业的资源产品构成了下游企业的唯一原料来源,矿业权国企垄断使得下游企业无法主动选择可替代的原料供应商,只能被动接受国有企业的销售决策,大大削弱了下游企业的议价能力。下游环节的民营企业与国有企业处于“非对称竞争”格局,能否获得充足的资源产品供应并不取决于企业的能源效率,而是取决于是否与上游国企存在关联关系,非关联的民营企业常因无法保证原料供应而处于竞争劣势。因此,必须从上游切割利益链,赋予民营资本公平参与矿业权分配的权利,才能真正建立页岩气市场,实现页岩气产业的有效竞争。在能源发展转型背景下,这种多元矿业权主体的有效竞争是提升能源效率、推动页岩气产业发展的基本路径。尽管页岩气补贴等财税政策有助于增加勘探企业的预期收益,吸引企业投资,但财税激励具有短期性和易变性,且造成企业对政策红利的过度依赖,使得页岩气产业演变为依靠政府财政的公益性事业,缺乏内生发展能力。所以必须变财税激励为产权激励、尤其是上游资源矿业权激励,通过立法公平保护所有企业的矿业权,为企业投资提供更为长效、稳定的激励机制。近年来国有企业尝试的混合所有制改革止步于中游输送和下游销售环节,且民营资本参股比例受限,本质上与融资无异,并未能触及产业链上游的核心环节,打破矿业权国企垄断仍然举步维艰。其次,矿业权分配不公抑制技术创新。当企业从权力激励获得好处大于价格激励时,企业会更多地寻求权力激励而放弃价格激励,造成市场的萎缩。国有企业垄断页岩气矿业权,剥夺了民营企业与国有企业竞争的可能性,抑制了民营企业和国有企业的创新激励。水力压裂技术是美国页岩气产业化的技术支撑,但该技术并非为开采页岩气首创,而是将油气产业中的传统技术运用于页岩气开采,在不断勘探试错中加以改进,最终使不具有商业价值的页岩气资源得以产业化开采,改变了美国的能源结构。这种技术改进是一种破坏性创新过程,试错伴随着巨大的成本投入和风险承担,唯有具备企业家精神的企业家方可完成。企业家创新的目的并非改进技术而是追逐利润、获取竞争优势,只有有效竞争的市场环境才能培育企业家精神。国有企业垄断主体矿区矿业权,借此获取的垄断利润远高于技术创新的预期收益,缺乏参与页岩气风险勘探的动力;国企领导习惯于维持性创新,并不愿意承担破坏性创新的失败风险,以及由此所带来的政治责任,所以国有企亦缺乏创新激励。民营企业受制于矿业权劣势,在产业链各个环节都无法与国有企业展开有效竞争,难以动摇国有企业的垄断地位,无法获得超额利润、建构竞争优势,因而创新激励不足。因此,必须打破矿业权国企垄断,实现公平分配,通过有效的市场竞争激励破坏性技术创新。美国页岩气产业的成功是众多中小企业充分竞争的结果,我国可以效仿美国,将新兴的页岩气产业打造为矿业权公平分配的试验田,让更多的民营企业取得矿业权,变矿业权控制为成本约束,鼓励企业在试错中创新,通过市场机制优胜劣汰。矿业权公平分配并非否定国有企业对页岩气产业的垄断,只是质疑国有企业通过控制矿业权来形成垄断的过程,担忧这种垄断所带来的不利影响。在有效竞争的市场环境中,国有企业应该由资源优势走向竞争优势,通过创新而非矿业权控制来形成核心竞争力。在创新过程中,国有企业凭借规模优势依旧具有比较优势,表现为能够实施价格政策、产量控制等大企业特有的保护性措施;具有更强的抗风险能力,能够制定并维持更具针对性的创新计划等。第二章,“政府行政垄断阻碍矿业权公平分配”,分析造成页岩气矿业权不公平分配的原因。页岩气矿业权不公平分配的根源在于政府对矿业权分配的主导权力,政府行政垄断助力国有企业垄断,政府权力集中便于利益集团寻租,最终导致矿业权不公平分配的制度化和常态化。具体分析如下:首先,行政垄断铸就国企的垄断壁垒。我国大部分优质页岩气资源存在于中石油、中石化已经登记矿业权的区块内,意味着主要页岩气资源为国有企业所垄断,这种垄断并非竞争形成的经济垄断,而是政府行政权力滥用形成的行政垄断,权力滥用的形式包括具体行政行为和抽象行政行为。1998年我国油气产业战略重组,经国家经贸委请求,国务院批准组建中石油、中石化两大油气集团公司,授权两大集团勘探开采陆地主要矿区天然气资源,运用行政权力确立了国企对天然气资源的垄断地位。与此同时,1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》,规定申请勘查、开采天然气资源必须经国务院主管部门的审批登记,颁发许可证,禁止任何单位和个人进入他人已经取得探矿权的区域进行勘查或开采活动。但事实上只有中石油、中石化等几家企业获得了政府许可,国企通过抢先登记主体矿区矿业权,使其对天然气资源的垄断合法化,其他企业无法再次登记矿业权。此后,政府行政划拨成为矿业权分配的主要方式,直至2003年国土资源部颁布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》,才对主管部门以招拍挂方式出让探矿权进行了强制性规定,但其适用范围仅限于新设矿业权,对既有矿业权并无溯及力。国土资源部在组织2011年和2012年页岩气探矿权招标时,刻意回避与中石油、中石化重叠的区块,选择空白的劣质区块进行出让,且在首轮招标时采用邀请招标方式,仅对国有企业发出招标邀请,继续维护国有企业对页岩气矿业权的垄断地位。页岩气矿业权行政垄断反映了我国政府主导的资源配置模式,该模式是计划经济体制下的资源配置方式,将矿业权分配视为政府资源管理的一个环节,通过控制资源分配来管理资源产业,保证政府行政管理效率,却难以适应能源产业市场化转型的需要,其不利影响主要表现在三个方面:第一,行政垄断导致页岩气矿业权的不公平分配。政府运用行政权力为民营企业进入产业链上游设定了制度壁垒,而且这种壁垒是企业通过技术创新、改善管理等手段无法逾越的。第二,行政垄断降低了资源配置效率。因为政府不可能收集有关市场需求的全部信息,所以在供给矿业权时存在盲目分配的致命缺陷,造成资源浪费,国有矿区“圈而不探”问题正是其集中表现;国企垄断阻碍了有效竞争、抑制了技术创新,使得资源利用效率始终维持在低水平。第三,行政垄断便于利益集团俘获政府。政府主导矿业权分配过程使得政府权力过分集中,在监管缺失的情况下,便利了政府设租和利益集团的寻租行为,且易滋生腐败问题。其次,国企集体行动固化矿业权垄断。政府在页岩气矿业权分配中的集权中心地位,使得国企利益集团可以通过集体行动俘获政府,促使政府出台符合本集团利益的政策或立法,导致矿业权垄断的制度化和常态化。具体而言,国企利益集团的集体行动对页岩气矿业权分配过程的影响表现在两个方面:第一,维护国有企业对矿业权的垄断。尽管公平分配页岩气矿业权的确有助于提升能源效率,但国企只能获得由此所带来的部分收益,却要承担全部成本,包括行动成本和丧失垄断地位的机会成本,因此国企集团更加倾向于维护矿业权垄断,从页岩气产业总收益中分取更大份额,而非提高能源效率来创造更大的产业总收益。第二,为政府管制创造市场需求。国企通过制造特殊的市场供需等异常情况,为政府权力主导矿业权分配过程提供正当性,方便国企继续通过俘获政府引导政策立法。这也意味着国企将更多资源用于寻租而非生产活动,导致生产性激励消退,分配性激励提高。尽管民营企业也想要通过影响政府政策立法,实现矿业权公平分配的目标,但政府行为却始终倾向于保护国企利益,究其原因,除了国企与政府之间更为紧密的联系外,国企利益集团的小集团特征也是不容忽略的。这种小集团特征使得国企从事集体行动的收益高于其成本,集团成员能够克服搭便车问题,通过集体行动或单独行动为整个集团提供倾向性政策立法这一公共物品。一方面,国企本身通常规模巨大,任何偏向性立法所带来的边际收益增加都十分显著,成员数量有限使得能够免费分享公共物品的企业十分稀少,加之寡头企业成立时的定位区分,通过搭便车行为获得收益的其他企业难以对行动企业构成竞争威胁,因此,即使无法达成集体行动,单个国企也具有足够的激励去实施影响政府行为的活动。另一方面,由于国企之间的关联关系错综复杂,许多国企具有相同的实际控制人,协调起来相对容易,而成员数量稀少又进一步降低了组织成本,因此更易达成集体行动。相反,民营企业由于数量众多,难以克服搭便车问题以达成集体行动,去实施影响政府政策立法的活动。第三章,“竞争市场构建牵引矿业权公平分配”,论证市场相对于政府是更为公平的制度安排。一方面,通过市场竞争取得矿业权,有助于提升能源效率,增加页岩气供给,满足消费需求,践行差别原则;另一方面,市场竞争有助于实现资源租金的全民共享,打破国有企业独享资源租金的状况。因此,通过市场竞争的方式分配矿业权,发挥市场在资源配置中的决定作用,是实现矿业权公平分配的路径依赖。具体分析如下:一方面,竞争市场诠释公平分配内涵。市场是公平的资源配置模式,页岩气矿业权的公平分配就是变政府主导为市场竞争,充分发挥市场在资源配置中的决定作用。市场分配页岩气矿业权的公平性体现在:市场竞争机制能够提高资源配置效率,增加页岩气资源供给,满足社会需求,提高全社会、特别是低收入人群的能源消费水平,践行罗尔斯的差别原则。市场分配矿业权的方式就是在矿业权分配环节建立竞争机制,如招标、拍卖、挂牌等公开出让方式,剔除企业所有权性质差异,允许企业公平竞争,发挥价格信息的指导作用,鼓励企业分散化决策,使得矿业权能够最终流转至生产效率最高的企业。由于前期制度安排的非公平性,国有企业凭借矿业权优势已经建立起了垄断优势,简单的赋予民营企业参与矿业权分配的平等身份最终仍将导致不公平的结果。公平分配要求制度设计能够让机会的不平等去改善弱势群体的状况,即使得民营企业有更大的机会获得矿业权。这并非要求对国有企业进行歧视待遇,而是要在矿业权分配环节建立市场竞争机制,打破政府集权中心地位,消灭国有企业的先天优势,为民营企业获得矿业权创造更多的机会。相比之下,政府主导资源配置过程会导致页岩气矿业权的不公平分配,根源在于政府具有经济人属性,在行权过程中单纯追求自身利益的最大化,谋求其机构与权力的不断扩张。尽管市场主体同样具备经济人属性,但其自利偏好的实现必须以提供满足市场需求的产品为前提,而政府却无需以取悦公民作为持续执政的必要条件。当政府主导矿业权分配时,它所考虑的不是提高能源效率,而是要完成上级交与的行政任务,降低政治风险,捞取政治资本,因而政府更加倾向于做出保守的决策,维护既得利益集团的利益。页岩气探矿权招标最终沦为国企的盛宴,原因在于矿业权分配对产业发展具有决定性影响,对矿业权分配的主导地位构成了政府的核心利益,政府不能容忍自身权力退出矿业权分配环节。政府选择国企作为主要中标企业,并避免触动国企既有矿区利益,正是因为国企在能源产业乃至整个国民经济中居于支柱地位,政府希望以矿业权为代价,换取国企利益集团的政治支持,以维持自身在矿业权分配环节的主导权力;另一方面,相对于民营企业,国企在资金、技术方面确实具有比较优势,且探采经验丰富,政府将国企作为主要中标主体有助于减少决策风险,避免承担政治责任。另一方面,竞争市场公平分配资源租金。页岩气矿业权公平分配的经济实质,是通过市场竞争使得全体公民共享资源租金。资源租金是资源要素的价格,是资源所有者凭借其所有权,将资源处分给拟开发主体,并向拟开发主体收取的货币收益。我国《宪法》规定,矿产资源归国家所有,即全民所有,肯定了全体中国公民的资源所有权人身份。因此,凭借资源所有权获取的资源租金也应该由全体公民共享,这也是国家所有权制度设计的初衷。在市场主导的资源配置模式下,资源本身的价值和矿业权的财产权属性都得到承认,矿业权价格通过市场竞争形成,企业必须支付相应对价后才能取得矿业权,从而避免了个别企业独享资源租金;资源租金收取之后可以建立公共信托基金和信托机构进行管理,用于提供公共物品或社会公益性事业,使得资源租金惠及全体公民。然而,在政府主导的资源配置模式下,资源租金非但未能实现全民共享,反而演变为国企和政府的独享利益。一方面,国有企业主要通过行政划拨方式无偿取得矿业权,尽管需要缴纳资源税和资源使用费,但金额远低于资源租金,不能反映资源价值。国有企业未将资源成本完全纳入企业的成本核算体系,导致企业利润虚增,其巨额“利润”中实际上包含大量的资源租金。另一方面,政府通过行政权力,将属于全民所有的资源租金转化为国企利润,本质上是对国企的利益输送,是一种垄断租金,目的是保护国有企业和政府自身的利益。因为国有企业除了能为政府提供政治支持外,其上交的利润构成政府财政的重要来源,国企利润中包含资源租金使得政府可以通过收取利润的方式分享资源租金。如果民营企业取得矿业权,政府显然无法分享民营企业的经营利润,这是政府难以容忍的。第四章,“法律制度设计成就矿业权公平分配”,探讨如何通过法律制度设计来实现矿业权公平分配的目标。公平分配就是要在矿业权分配环节构建竞争性市场,为此立法应该承认矿业权的财产权属性,变矿业权审批取得为登记取得。在此基础上,法律制度设计应围绕健全出让制度、追求资本优先、限制政府权力、践行经济自由进行。具体的法律制度设计如下:第一,还原矿业权财产权属性。《物权法》将矿业权规定为用益物权,肯定了矿业权的财产权性质,为矿业权的竞争取得提供了契机。但是《物权法》并未明确矿业权的取得方式,参照土地使用权取得的制度安排,矿业权取得应该以登记作为生效要件。现行《矿产资源法》要求矿业权经政府审批取得,赋予行政审批创设矿业权的效力,造成行政权力对财产权利的侵蚀。尽管登记和审批都是行政许可的方式,但二者对财产权利的羁束力存在差异。审批使得政府有权决定矿业权取得与否,登记仅仅是政府对当事人合意的事后确认。既然《物权法》已经肯定了矿业权的财产权性质,那么就应该遵守民法意思自治的基本原则,解除行政权力对矿业权的管束,变政府审批为政府登记,还原矿业权的财产权属性,落实《物权法》的规定。第二,健全矿业权的出让制度。矿业权出让制度是矿业权竞争取得的主要法律形式,该制度要求作为资源所有者的国家采用招标、拍卖、挂牌等公开方式进行矿业权分配。尽管国土资源部发布的行政规章中已经规定了矿业权出让制度,但是该制度至今未能得到《矿产资源法》的立法确认,而且现行出让制度本身也存在诸多缺陷。在现有的制度安排下,由县级以上人民政府地质矿产主管部门代表国家进行矿业权出让,不仅缺少法律的明确授权,而且造成政府部门权力混同。因此,健全矿业权出让制度的首要任务是重建矿业权出让主体。笔者建议,应该在形式上确立全国人民代表大会及其常委会作为矿产资源所有权的代表主体,同时设立独立的商事主体如国有矿产资源经营管理公司,专门负责矿业权出让。国有矿产资源经营管理公司通过公开竞争的方式,将矿业权分配给包括民营企业在内的各种所有制企业,凡符合资质条件的企业均可参与矿业权竞争,打破国有企业对矿业权的垄断,实现分配过程的相对公平。除此之外,还应该从统一受让人的资质条件、规范矿业权评估行为、建立矿业权信息平台等方面进一步完善矿业权出让制度。第三,赋予各种主体公平机会。机会公平是公平分配的重要组成部分,按照机会公平的要求,法律制度应该首先确保各种市场主体拥有参与竞争的平等身份,其次应该赋予民营资本在同等条件下取得页岩气矿业权的优先权。机会公平首先保障国有企业和民营企业参与矿业权分配的平等身份,但由于国有企业与政府的紧密联系以及凭借矿业权优势已经建构的竞争优势,民营企业与国有企业之间存在天然禀赋上的差距,单纯强调形式平等最终仍将使得民营企业处于不利地位。因此机会公平更加追求一种实质公平,即要求制度设计能够通过机会的不平等去扩展机会较少者的机会,即增加民营企业获得矿业权的机会。《矿产资源法》将国有企业规定为开采矿产资源的主体,为国有企业优先取得矿业权提供了法律依据,但在公平分配生产要素的国家战略下,这一规定显然并不符合机会公平的要求。因此应该修改《矿产资源法》的规定,赋予民营资本在同等条件下取得页岩气矿业权的优先权。在页岩气矿业权招标时,如果民营企业的资金、技术等竞标条件与国有企业相当,则应该优先将矿业权出让给民营企业。第四,规范行政机关监管权力。在矿业权竞争取得的制度安排之下,政府应当变资源管理为市场监管,监管的宗旨是为矿业权人创造公平竞争的市场环境,打击不正当竞争行为。在页岩气矿业权分配和勘探、开采环节,立法应该明确规定政府的监管职责,主要包括以下几个方面:第一,详细规定参与矿业权分配的企业的资质条件,不仅限于注册资金、勘探资质、法人独立地位,还应规定安全生产、防范环境风险等方面的资质,严厉打击不符合资质条件而非法开采资源的行为;第二,政府在进行矿业权招标之前应该公开对判断该区块资源价值具有重要影响的地址资料,包括地质构造、可采储量评估结果等;第三,矿业权中标企业通常会在投标书中做出勘探、开采的投资承诺,政府应该对这一承诺的履行情况进行监督,避免出现“圈而不探”的行为;第四,政府应加强对勘探、开采环节安全生产的监督力度,追究安全事故责任人的法律责任,提高其违法成本。第五,通过法律保障经济自由。当页岩气矿业权分配制度符合差别原则时,这种制度设计就是公平的,市场化的资源配置模式通过保障经济自由来践行差别原则。差别原则要求制度设计使境况最差群体的收益最大化,因此页岩气矿业权分配制度设计的目标,应该是提升最低水平消费者的页岩气消费水平。在我国页岩气开采进展缓慢的现状下,这种消费水平的提升应该着眼于增加页岩气有效供给,而不是对页岩气产品进行社会再分配。市场化的矿业权分配方案正是通过保障经济自由,激发企业的投资热情和创新潜力,凭借能源效率的提升来增加页岩气供给,具体法律制度设计如下:第一,在《宪法》中明确规定矿业权主体的经济自由。经济自由为其他自由提供物质保障,是自然人和法人作为平等独立的社会成员的基本表征,应该作为矿业权主体的基本权利在宪法中明确规定。我国《宪法》未能规定经济自由,导致政府通过行政立法肆意干涉经济活动而缺乏根本法规制。第二,允许矿业权自由转让。《矿产资源法》禁止矿业权转让“牟利”,否定了矿业权的财产属性。应该允许矿业权自由转让,增强其流动性,吸引更多的社会资本参与页岩气出让环节的竞争,并通过自由转让,使得矿业权最终流转至生产效率最高的企业,提高资源配置效率。第三,在《矿产资源法》中规定矿业权非经法定程序不得侵夺,并明确政府可以收回矿业权的法定情形和程序。对物质资源的控制是经济自由的基础,保证矿业权关系稳定是鼓励投资和创新的前提,《矿产资源法》应该明确矿业权的特许物权地位,排除他人、尤其是政府对矿业权的肆意侵夺。
【学位授予单位】：华东政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2017
【分类号】：D922.62

【参考文献】