基层政策企业家如何实现政策的创新与制度化?——基于温岭参与式预算的改革实践分析
发布时间：2021-10-27 07:07
【问题】政策企业家对公共部门创新政策的提出、引进、转换和执行发挥重要作用。中国基层官员在推进政策创新与制度化过程中面临着怎样的激励与约束,其行动策略及结果如何?已有研究对政策企业家类型学分析不足。【方法】本文以温岭参与式预算改革实践为案例,采用文本分析与深入访谈的方法,识别并分析不同类型的政策企业家在政策创制与政策制度化两个环节的特质、策略及创新效果。【发现】不同层次人员存在角色差异:（1）一线政府工作人员可能充当项目冠军角色,创新政策设计,促使政策目标与实际情况结合。他们会借助专业和信息优势,设计方案,多方试点,并借助专家和媒体的力量落地创新。（2）中高层官员更可能充当过程中介的角色。他们会敏锐觉察制度空间,将创新方案与政治过程结合,并利用社会和政治资本,构建内部联盟和推动民众参与,实现创新制度化。【结论】基于中国多层级的政治体系,认为政治层级是区分基层官员企业家的重要依据。不同层级官员在政治权威、行动策略和政策影响等方面有所差异。对基层官员的分类与深入研究有助于细化对中国政策企业家及地方政策过程的理解。
【文章来源】：公共行政评论. 2020,13(03)北大核心CSSCI
【文章页数】：21 页
【部分图文】：
六源流框架与基层政策企业家的创新空间
首先,Q主任一改过去人大作为“养老部门”的风气,大力建设并输送知识化和专业化的人才队伍(如下图2)。他通过选派核心人员进行理论学习,并进行内部交流会议的方式,增强人员对理论和实践的认识,培养起过硬的业务能力。此后,他将人才向其他部门输送,减少了改革阻力,塑造了人大的声望和地位。同时,他减少了人大内部人员的流动性,确保改革队伍的稳定。例如,温岭市财政局局长,泽国镇、温峤镇人大主席、城北街道主任等,都曾跟随Q主任工作过,他们不仅对参与式预算有着更深的理解,支持Q主任的理念,也有着过硬的实践能力,能在推进政策的同时结合当地情况进行改良,提升创新绩效。他们的工作对改革起到了良好的示范效果。其次,对于曾经工作过的镇街、部门,Q主任在其中拥有较强的关系网络,也更为熟悉具体工作,因此他能够利用信息和影响力的优势,说服镇街和部门领导和他共担改革风险。对于那些和Q主任没有强关系的部门、镇街,他通过示范吸引和权威监督的方式,双管齐下,落实各个地区的参与式预算。例如,Q主任担任过泽国镇长,因此他选择了泽国进行试点,探索参与式预算的流程等细节。等时机成熟推广泽国的经验时,就不会面临无法落地的风险。
首先,本文基于中国多层级的政治体系,认为政治层级可以是区分基层官员企业家的一个依据,不同层级官员在政策认知、政治权威、行动策略和政策影响等方面均有所差异。一线公共服务人员,能够凭借自身技术优势设计出较为可行的项目,灵活地完成政策任务。但是由于他们在系统内部没有足够的社会资本和政治资源,他们需要借助外部专家的力量增强自身声望和地位,以“协商、说服”同僚进行政策创新试点。同时,由于一线官员地位较低,说服同僚们共担创新风险的难度很大,因此项目创新后会呈现出极大的不稳定性。相对地,将政策制度化需要的是中高级官员发挥过程中介的作用。由于在政府中工作时间长,他们积累了相当的社会和政治资本,使得他们拥有更多可兹使用的方法去落地政策,如派遣人才、权威支持、示范施压、说服同僚等。此外,他们的工作积累让他们更清楚如何将项目创新与政治过程相结合,以保证创新的延续。在地方政策创新的产生和推广两个阶段中的政策企业家,他们并不是矛盾竞争的关系,而是相互合作,共同推进创新制度化(如下图3)。创新观念的产生与方案的设计和试点阶段,在一定程度上为创新推广奠定了思想和舆论基础。案例中,前一阶段的试点无形中强化了人大的作用,提升了其在政治系统中的地位,便于他们进一步发挥作用。创新的推广,真正落实了创新理念,使之稳定持续发展,同时也开启了新一轮的项目创新过程。其次,本文主要分析了基层政策企业家实现政策创新与制度化的行动策略,即“怎么办”的问题,而基层政策企业家为什么会选择创新?不同层级的政策企业家会有怎样的创新激励差异?即“为什么”的问题同样值得探讨。案例展现了中国晋升激励的层级复杂性:晋升激励虽然普遍存在但是在层级中的分布并不相同。对于中低层级的官员,尤其是基层公务员来说,“晋升天花板”是普遍存在的,大部分的基层公务员职业生涯都可能只停留在地方政府(Gao,2017)。这使得基层政策企业家需要更多地回应地方需求。这产生了两种相反的创新效应。一方面,与省部级官员异地交流被视为强有力的升迁信号不同,对那些跨地域晋升无望的官员来说,职位变动不会产生强烈的创新激励,却极大改变了其所面对的行政情境。原本的创新方案可能不适用于新的工作场景。因此,基层官员在职位变动后,通常没有继续原有的创新。这也是基层创新容易产生“人走政息”现象的主要原因。另一方面,“晋升天花板”尤其激励了那些具有强烈公共服务意识的地方官员,寻求推进更具实际绩效的创新方案。案例中的Q主任从市政府、市政协一路做到人大,已经到了地方官员晋升的尽头,他更想要为地方做实事。和X科长不断试点,保持政策亮点以谋求晋升的机会主义策略不同,Q主任选择的是减少盲目试点,落实创新成果的稳妥渐进的创新策略。有限的晋升空间和地方服务意识能在一定程度上减少基层官员因晋升锦标赛而一味求新的机会主义行为,减缓“人走政息”的不利影响,从而提升创新制度化的几率。
【参考文献】：
期刊论文
[1]草根NGO如何成为政策企业家?——垃圾治理场域中的历时观察[J]. 谭爽. 公共管理学报. 2019(02)
[2]中国地方政府创新的可持续性（2000—2015）——以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例[J]. 俞可平. 公共管理学报. 2019(01)
[3]当地方治理体制遇到协商民主——基于温岭“民主恳谈”制度的长时段演化研究[J]. 林雪霏. 公共管理学报. 2017(01)
[4]统治风险与地方分权 关于中国国家治理的三种理论及其比较[J]. 曹正汉. 社会. 2014(06)
[5]政策企业家与社会政策创新[J]. 朱亚鹏,肖棣文. 社会学研究. 2014(03)
[6]双轨制政策试验:政策创新的中国经验[J]. 杨宏山. 中国行政管理. 2013(06)
[7]政府创新的类型与特征——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J]. 吴建南,马亮,苏婷,杨宇谦. 公共管理学报. 2011(01)
[8]中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验[J]. Sebastian Heilmann. 开放时代. 2009(07)
[9]学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示[J]. 王绍光. 中国社会科学. 2008(06)
[10]地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例[J]. 高新军. 中国改革. 2008(05)
本文编号：3461113
【文章来源】：公共行政评论. 2020,13(03)北大核心CSSCI
【文章页数】：21 页
【部分图文】：
六源流框架与基层政策企业家的创新空间
首先,Q主任一改过去人大作为“养老部门”的风气,大力建设并输送知识化和专业化的人才队伍(如下图2)。他通过选派核心人员进行理论学习,并进行内部交流会议的方式,增强人员对理论和实践的认识,培养起过硬的业务能力。此后,他将人才向其他部门输送,减少了改革阻力,塑造了人大的声望和地位。同时,他减少了人大内部人员的流动性,确保改革队伍的稳定。例如,温岭市财政局局长,泽国镇、温峤镇人大主席、城北街道主任等,都曾跟随Q主任工作过,他们不仅对参与式预算有着更深的理解,支持Q主任的理念,也有着过硬的实践能力,能在推进政策的同时结合当地情况进行改良,提升创新绩效。他们的工作对改革起到了良好的示范效果。其次,对于曾经工作过的镇街、部门,Q主任在其中拥有较强的关系网络,也更为熟悉具体工作,因此他能够利用信息和影响力的优势,说服镇街和部门领导和他共担改革风险。对于那些和Q主任没有强关系的部门、镇街,他通过示范吸引和权威监督的方式,双管齐下,落实各个地区的参与式预算。例如,Q主任担任过泽国镇长,因此他选择了泽国进行试点,探索参与式预算的流程等细节。等时机成熟推广泽国的经验时,就不会面临无法落地的风险。
首先,本文基于中国多层级的政治体系,认为政治层级可以是区分基层官员企业家的一个依据,不同层级官员在政策认知、政治权威、行动策略和政策影响等方面均有所差异。一线公共服务人员,能够凭借自身技术优势设计出较为可行的项目,灵活地完成政策任务。但是由于他们在系统内部没有足够的社会资本和政治资源,他们需要借助外部专家的力量增强自身声望和地位,以“协商、说服”同僚进行政策创新试点。同时,由于一线官员地位较低,说服同僚们共担创新风险的难度很大,因此项目创新后会呈现出极大的不稳定性。相对地,将政策制度化需要的是中高级官员发挥过程中介的作用。由于在政府中工作时间长,他们积累了相当的社会和政治资本,使得他们拥有更多可兹使用的方法去落地政策,如派遣人才、权威支持、示范施压、说服同僚等。此外,他们的工作积累让他们更清楚如何将项目创新与政治过程相结合,以保证创新的延续。在地方政策创新的产生和推广两个阶段中的政策企业家,他们并不是矛盾竞争的关系,而是相互合作,共同推进创新制度化(如下图3)。创新观念的产生与方案的设计和试点阶段,在一定程度上为创新推广奠定了思想和舆论基础。案例中,前一阶段的试点无形中强化了人大的作用,提升了其在政治系统中的地位,便于他们进一步发挥作用。创新的推广,真正落实了创新理念,使之稳定持续发展,同时也开启了新一轮的项目创新过程。其次,本文主要分析了基层政策企业家实现政策创新与制度化的行动策略,即“怎么办”的问题,而基层政策企业家为什么会选择创新?不同层级的政策企业家会有怎样的创新激励差异?即“为什么”的问题同样值得探讨。案例展现了中国晋升激励的层级复杂性:晋升激励虽然普遍存在但是在层级中的分布并不相同。对于中低层级的官员,尤其是基层公务员来说,“晋升天花板”是普遍存在的,大部分的基层公务员职业生涯都可能只停留在地方政府(Gao,2017)。这使得基层政策企业家需要更多地回应地方需求。这产生了两种相反的创新效应。一方面,与省部级官员异地交流被视为强有力的升迁信号不同,对那些跨地域晋升无望的官员来说,职位变动不会产生强烈的创新激励,却极大改变了其所面对的行政情境。原本的创新方案可能不适用于新的工作场景。因此,基层官员在职位变动后,通常没有继续原有的创新。这也是基层创新容易产生“人走政息”现象的主要原因。另一方面,“晋升天花板”尤其激励了那些具有强烈公共服务意识的地方官员,寻求推进更具实际绩效的创新方案。案例中的Q主任从市政府、市政协一路做到人大,已经到了地方官员晋升的尽头,他更想要为地方做实事。和X科长不断试点,保持政策亮点以谋求晋升的机会主义策略不同,Q主任选择的是减少盲目试点,落实创新成果的稳妥渐进的创新策略。有限的晋升空间和地方服务意识能在一定程度上减少基层官员因晋升锦标赛而一味求新的机会主义行为,减缓“人走政息”的不利影响,从而提升创新制度化的几率。
【参考文献】：
期刊论文
[1]草根NGO如何成为政策企业家?——垃圾治理场域中的历时观察[J]. 谭爽. 公共管理学报. 2019(02)
[2]中国地方政府创新的可持续性（2000—2015）——以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例[J]. 俞可平. 公共管理学报. 2019(01)
[3]当地方治理体制遇到协商民主——基于温岭“民主恳谈”制度的长时段演化研究[J]. 林雪霏. 公共管理学报. 2017(01)
[4]统治风险与地方分权 关于中国国家治理的三种理论及其比较[J]. 曹正汉. 社会. 2014(06)
[5]政策企业家与社会政策创新[J]. 朱亚鹏,肖棣文. 社会学研究. 2014(03)
[6]双轨制政策试验:政策创新的中国经验[J]. 杨宏山. 中国行政管理. 2013(06)
[7]政府创新的类型与特征——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J]. 吴建南,马亮,苏婷,杨宇谦. 公共管理学报. 2011(01)
[8]中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验[J]. Sebastian Heilmann. 开放时代. 2009(07)
[9]学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示[J]. 王绍光. 中国社会科学. 2008(06)
[10]地方政府创新缘何难持续——以重庆市开县麻柳乡为例[J]. 高新军. 中国改革. 2008(05)
本文编号：3461113
本文链接：https://www.wllwen.com/guanlilunwen/zhengwuguanli/3461113.html
