城市公共资源运营机制研究

发布时间：2017-07-05 08:02

  本文关键词：城市公共资源运营机制研究

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【摘要】：城市是一个国家或区域经济、社会和文化发展的中心,是经济、文化等各种资源的集结点。城市以其独有的集聚效应、规模效应和相对较低的交易成本,吸引着大量的资源向城市集中,现代城市已经成为各种资源要素相互作用的综合体。实践证明,一座城市资源的运营效率高低,对于提升其综合竞争力具有重大作用。但是,我们也应看到,以往城市政府在提高城市综合竞争力方面,往往重视的是具有私人物品性质的城市资源运营的效率,而忽视了具有公共物品性质的城市公共资源的运营效率问题。国际公共管理学界直到20世纪80年代,才在研究城市政府治理模式时触及到城市公共资源的运营问题。之后,随着新制度经济学的发展,逐步将城市公共资源运营作为一个主题或是一个框架进行研究。同时·,在发达国家的实践过程中,政府也开始逐步认识到城市公共资源运营过程中存在的问题,并且提出城市公共资源运营不仅是运营主体的问题,而且涉及运营方式问题和内在规律性问题。 在我国,由于长期受计划经济体制的影响,对城市公共资源运营的研究起步较晚,虽然取得了一定成果,但大多数研究成果仅仅侧重于某一类公共资源的运营问题,在城市公共资源的运营主体、客体、目标、手段和方式等基本理论问题上研究成果不多,而且存在认识上的分歧和模糊,影响到理论的实用性。运营城市公共资源的实践在我国起始于城市化的提速时期,城市的快速发展对城市政府运营公共资源提出了客观要求；反过来,城市政府运营公共资源又进一步推动了城市化的深入发展。财政分权体制,也是促进城市政府加快公共资源运营的重要因素,即：财政分权体制造成地方财力难以满足城市建设和发展需求,迫使地方政府积极寻求“不花钱、少投入、多办事”的解决方案,于是运营城市公共资源成为地方政府的首选,逐步形成财政预算内资金“保工资、保运转、保民生”,公共资源运营收益搞建设的城市发展模式,这也形成了最初的城市公共资源运营目标：即“以城养城、以城建城”的运营目标。随着城市化进程的加快,城市之间竞争的加剧,以及城市化所带来的城市公共服务需求的增长,一些城市,特别是发达城市,公共资源运营的目标正在由单纯的筹集城建资金向提高城市竞争力、提升城市公共服务水平转变,城市政府运营公共资源目标的转变进一步推动了我国的城市化进程。由此,越来越多潜在的公共资源进入城市政府运营的视野。 运营城市公共资源已经成为城市政府治理的共同指向,虽然已经取得诸多成功的经验,但也暴露出很多问题,如运营主体的单一性、运营对象的单一性、运营模式的单一性,以及运营收益的单一性问题等,亟需在理论上突破,发挥对实践的指导作用。为此,加强对城市公共资源运营问题的研究,尽快建立和完善适应我国城市发展所需要的公共资源运营理论,具有重要的理论价值和现实意义。基于此种情况,本文尝试着从城市公共资源的界定、属性等基本理论出发,在深入分析我国公共资源运营现状和问题的基础上,借鉴国外经验,对城市公共资源运营机制进行了研究和探索,希冀提出公共资源运营的一般公理和具体模式,以指导和服务于城市政府运营公共资源的实践。 一 要研究城市公共资源运营机制,首先要对城市公共资源有一个准确的界定,回答什么是城市公共资源、有什么特性等基本理论等问题；只有这样,才能基于不同的公共资源提出合理化、科学化的运营策略。这不仅是理论研究的起点,也是实践工作的切入点。基于这种考虑,笔者从城市公共资源内涵的界定、特性和外延三个不同角度进行了深入探讨。 其一,关于城市公共资源的界定问题。综观西方经济学界,主要从物品的经济属性(即排他性、竞争性)、使用属性(即排他性和共用性)、产权属性三个角度对公共资源进行界定。也产生了三个不同的公共资源范畴：一是基于物品的经济属性,将经济物品分为纯公共物品、私人物品、俱乐部物品和公共资源四大类,其中,公共资源被定位于“存在消费的非排他性,但同时又存在消费竞争性的资源”。二是基于物品的使用属性,将经济物品分为公益物品、私益物品、收费物品和公共池塘资源四大类,其中,公共资源(又被称为公共池塘资源),被界定为“一种人们所共同使用但却分别享用的公共物品”。三是基于产权属性,将公共资源界定为公共所有的资源。上述三种不同界定的公共资源定位,对于理论研究起了重要作用。但是,在城市化快速发展的今天,这三种界定标准与我国城市政府实际所运营的公共资源存在着较大差异,一是没有考虑由于“拥挤问题”和“政府规制”而造成的不同类型资源相互转化的客观因素,进而造成公共资源的理论界定与客观的现实差异；二是忽视了我国产权因素和政府规制的特殊性,从目前情况看,我国政府手中所拥有的主要公共资源,并非单纯是西方所讲的公共池塘资源,更多的是基于我国独特的历史背景和发展轨迹形成的政府产权资源以及由于政府规制而形成的资源。鉴于此,为了研究更贴切于实际,笔者从更为宽泛的角度,将城市公共资源界定为：“具有公共物品性质的资源”、政府拥有产权的资源和政府规制所形成的资源。其目的是全面考虑影响公共资源类型的内在因素和外在因素,以实现对公共资源概括的主客观统一,从而增强理论在实践中的应用性。 其二,关于城市公共资源特性问题。城市公共资源与一般公共资源相比较,除了具有一般公共资源“非排他性”、“外部性”特征外,由于城市特性的存在,城市公共资源又同时具备其自身的特性。表现为：一是受益范围的有限性。其受益范围基本上被限定在城市区域之内。二是空间的高度密集性和使用的高效性。由于人口和经济活动的高度集中,使城市公共资源在空间的密集程度和使用效率上都要高于其他公共资源。三是城市公共资源的空间集聚效应带来的城市公共资源的衍生。随着城市化的发展和人口与资源的集聚,原来不认为是城市公共资源的物品价值逐步体现出来,新的公共资源不断地产生。四是存在拥挤效应和溢出效应。同时,伴随着城市化进程的加快,城市公共资源又呈现出新的特征,笔者将这些新的特征归纳为“四性、一理论”,即时点性、范围性、协同性、附加性和城市公共资源的“漂移”理论。其中,时点性说明公共资源是具有一定时间概念的,某一物品原来不是公共资源,但随着城市化发展和市民的需求变化逐步变成有价值的资源。时点性提示我们在公共资源运营中要以动态的眼光去看资源。范围性说明公共资源是具有一定空间概念的,某一物品对于城市的特定区域不具有资源的价值,而对于整个城市来说却具有更大的价值,即特定区域内的“成本——收益”与更大区域的“成本——收益”配比之间的不一致。范围性提示我们在公共资源运营中,政府应当站在更大空间范围上看待城市公共资源运营的效益问题。协同性说明公共资源的价值体现具有一定的集成协同概念,单一的公共资源可能价值体现不高,而多种资源的集成协同则体现出资源的整体价值。协同性提示我们,政府在运营公共资源的过程中要善于运用“短板理论”,发挥资金的使用效率,增强资源的整体效应。附加性说明公共资源运营所带来的价值并非单纯是自身价值的提升,更重要的是其对城市相关产业的辐射性和带动性。美国的圣安东尼奥“河流改变城市”、巴塞罗纳老工业建筑的空间再生产等经验已充分说明这一点。城市公共资源的“漂移”理论,则是对公共资源效应外溢的一种理论延伸,目前还没有得到理论界、尤其是实践工作的重视。笔者从多年工作实践出发,在总结一系列公共资源效应溢出现象的基础上,客观地提出了“城市公共资源的效应外溢直接导致特定城市公共资源的所有者——城市政府不完全占有或使用公共资源的结果”,并将这一结果形象地描述为城市公共资源的“漂移”,以此阐述和建立了城市公共资源漂移理论。同时指出,随着城市化的发展,这种“漂移”所涉及的范围不断扩大。作为处于竞争发展中的城市政府,应当高度重视公共资源的“漂移”问题,创造条件促进公共资源的“漂入”,采取措施减少公共资源的“漂出”,实现公共资源运营效益的最大化。 其三,关于城市公共资源的外延问题。在城市公共资源的实践中,长期以来,受到传统观念的影响,一直将城市公共资源作为一个封闭的概念体系来看待。但实际上,随着城市化的发展,城市公共资源不再是简单的自然资源或有形资源的代名词,而是包括有形资源和无形资源在内、范围极其宽广的资源集成。现代城市公共资源已经被扩展到理念资源、规划资源、愿景资源和美誉资源等更广阔的领域。原来被忽视或没有被认识的资源,诸如：城市空间、城市环境、城市规划、城市色彩等等,已逐渐进入人们的视野,变为可用的资源；甚至原来作为政府“包袱”的城市废弃物也可以变为城市政府可运营的资源。总之,城市公共资源并非限定的,只要城市政府用发展的眼光去发现,可运营的城市公共资源的范围是非常广阔的。 二 城市公共资源界定与视野问题的研究,解决了城市政府运营的对象和范围问题。而提高城市公共资源运营的效率,还要进一步研究由谁运营城市公共资源的问题,即运营的主体问题,也就是体制问题。从理论研究的角度看,对于城市公共资源运营的体制问题,国内外分别提出了科层制政府运营、市场治理和多中心治理三种不同的模式,但每种模式都存在各自优点和缺陷,似乎都不可能单独依赖于一种模式而提高运营的效率。在我国,由于受经济体制变迁的原因,运营主体的单一性也是摆在我们面前的重要问题。同时,由于缺乏对政府、市场和其他组织的明确定位和有效的外部约束,现实中,政府的“错位”和行为扭曲问题、市场主体的参与缺失问题、非营利组织参与的动力不足问题,以及城市政府部门的博弈与利益寻租问题还不同程度存在,影响着城市公共资源运营效率水平的提高。结合上述问题,借鉴国外城市“共同沟”经验,本文从政府、市场、非营利组织单一运营的“失灵”出发,在分析政府、市场和非营利组织效率边界的基础上,提出多主体分类运营公共资源理论框架,指出要构建多主体运营公共资源的体制,需要进一步对市场、非营利组织和公益性事业单位进行职能和身份定位,并根据不同的方式、制度安排和政策激励协调主体之间的利益关系。同时,为了消除公共资源消费上的“公地悲剧”,需要政府在公共资源的消费上作出时间调节、资格调节和收费调节的制度安排,以实现公共资源使用效率的最大化。 三 要提高城市公共资源的运营效率,需要解决的第三个方面的问题是如何运营城市公共资源的问题,即运营机制的问题。实践中,如何采取有效的措施调动政府、企业和非营利组织等多元化主体参与公共资源运营,提高公共资源运营的效率,一直是地方政府迫切需要解决的问题。近几年来,各地城市政府运营公共资源实践中取得大量成功的经验,也暴露出诸如把运营城市公共资源简单化、粗线条化和运营手段单一化等问题,“千城一面”、不切实际的“跟风”行为,不同程度地造成资源运营效率低下,需要从运营模式、方法和手段上进行创新。根据不同资源属性的差异,提出了公共资源运营的五种不同模式：即政府资源出让模式、公共资源建设项目投融资运营模式、资源置换模式、政府购买公共服务和物品模式,以及授权委托模式,并对每种模式的特点、适用对象进行了描述,结合实践案例对每种模式的运营机制和运营效果进行了详细的介绍。考虑不同类型、不同规模城市发展目标的差异,同时考虑到城市公共资源的复杂性,笔者认为,在城市公共资源的运营模式选择上需要根据不同资源的性质,结合城市化发展和城市公共服务需要,坚持以最小的投入取得最大的经济社会效益原则,对不同的公共资源采取不同的运营方式。 实证分析是本文的特点,通过实证分析,不仅可以检验理论的合理性,也可以更好地指导实践。但本文也存在许多不足之处,比如,尚缺乏对城市公共资源运营理论体系更为深入的研究,这需要在今后的研究中加以弥补。城市公共资源运营的绩效评价,也需要引起关注,加以深入研究。再比如,在城市经济和社会发展的进程中,城市公共资源和市场资源作为城市资源的两大子系统,其作用的领域和运营的机制存在着一定的差别。如何发挥政策的引导作用,统筹运营公共资源和市场资源,以提高城市资源在城市化发展中的整体效率,也需要在今后加以深入的研究。
【关键词】：城市 公共资源 运营机制
【学位授予单位】：东北财经大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2011
【分类号】：F062.6
【目录】：

• 摘要2-7
• Abstract7-20
• 1 绪论20-36
• 1.1 研究背景和选题意义20-25
• 1.1.1 研究背景20-23
• 1.1.2 选题的意义23-25
• 1.2 研究成果综述25-31
• 1.2.1 国外城市公共资源运营理念的形成与发展25-26
• 1.2.2 国外城市公共资源运营主要研究成果26-29
• 1.2.3 国外的实践概况29
• 1.2.4 国内城市政府运营公共资源理论研究的现状29-30
• 1.2.5 对国内外城市公共资源运营研究的简要评析30-31
• 1.3 研究框架和分析方法31-32
• 1.3.1 逻辑结构31
• 1.3.2 基本概念的使用与基本的理论假设31-32
• 1.3.3 研究方法32
• 1.4 主要的创新点32-36
• 1.4.1 客观地对城市公共资源进行了界定32-33
• 1.4.2 提出了城市化进程中公共资源所呈现的新特征33-34
• 1.4.3 尝试性地搭建了城市公共资源运营分析的理论框架34
• 1.4.4 针对"公地悲剧"问题,提出了对公共资源使用者调节解决办法34-36
• 2 城市公共资源运营理论一般36-60
• 2.1 城市公共资源的定义36-44
• 2.1.1 资源36-37
• 2.1.2 城市资源37-40
• 2.1.3 城市公共资源40-44
• 2.2 本课题所研究的公共资源44-49
• 2.2.1 具有公共物品性质的资源44-46
• 2.2.2 政府拥有产权的资源46-47
• 2.2.3 政府规制所形成的资源47-49
• 2.3 城市公共资源的属性49-51
• 2.3.1 非排他性49
• 2.3.2 外部性49-50
• 2.3.3 产权界定的复杂性50
• 2.3.4 受益范围的有限性50-51
• 2.3.5 空间上的高度密集性和使用上的高效性51
• 2.3.6 拥挤效应和溢出效应51
• 2.4 城市公共资源运营的理论基点51-56
• 2.4.1 "公地悲剧"(Tragedy of the Commons)理论52-53
• 2.4.2 "囚徒困境"(Prisoner's Dilemma)理论53-54
• 2.4.3 "集体行动"(Collective Action)理论54-55
• 2.4.4 "公共产权"理论55-56
• 2.5 城市公共资源运营的目标选择56-60
• 2.5.1 初级目标:初期的以城建城、以城养城56-57
• 2.5.2 中级目标:提高城市综合竞争力、推动城市化进程57-59
• 2.5.3 核心目标:提高城市公共服务水平59-60
• 3 城市公共资源运营的现状、问题与国际经验60-106
• 3.1 我国城市公共资源运营的现状60-66
• 3.1.1 城市公共资源运营的变迁60-62
• 3.1.2 现阶段城市公共资源运营的主要特征62-64
• 3.1.3 财政分权体制下城市化进程与城市公共资源运营的互动64-66
• 3.2 我国城市公共资源运营存在的问题66-75
• 3.2.1 运营主体的单一性66-70
• 3.2.2 运营对象的单一性70-71
• 3.2.3 运营模式的单一性71-72
• 3.2.4 运营收益的单一性72-75
• 3.3 我国城市化进程中公共资源的新视野、新特征与"漂移"75-90
• 3.3.1 城市公共资源视野的拓展75-83
• 3.3.2 城市公共资源呈现的新特征83-87
• 3.3.3 "效应外溢"与城市公共资源的"漂移"87-90
• 3.4 国内外经验借鉴90-106
• 3.4.1 美国圣安东尼奥"河流改变城市"的模式90-92
• 3.4.2 城市老工业建筑资源空间改造的模式92-95
• 3.4.3 运营城市公共资源的新城模式95-99
• 3.4.4 城市"共同沟"(Utility tunnel)的运营模式99-106
• 4 城市公共资源运营的体制改革106-140
• 4.1 政府、市场、非营利组织"唯一"运营方案的"失灵"106-113
• 4.1.1 以政府行动的利维坦为"唯一"方案106-109
• 4.1.2 以市场治理的私有化为"唯一"方案109-110
• 4.1.3 以自主治理理论为"唯一"方案110-112
• 4.1.4 多主体运营公共资源的思路112-113
• 4.2 城市公共资源运营体制改革的理论架框113-129
• 4.2.1 政府、市场和非营利组织运营的效率边界113-118
• 4.2.2 分类运营城市公共资源的制度安排118-122
• 4.2.3 政府、市场和非营利组织利益关系的协调122-129
• 4.3 城市公共资源运营主体的改造129-135
• 4.3.1 政府职能的定位与"身份"的转变129-131
• 4.3.2 部门协同效率、部门利益消除与政府部门管理体制的改革131-133
• 4.3.3 政府与市场、非营利组织关系的调整133-134
• 4.3.4 改造公益性事业单位为运营公共资源的主体134-135
• 4.4 对公共资源使用者的调节135-140
• 4.4.1 时间调节136-137
• 4.4.2 资格调节137-138
• 4.4.3 收费调节138-140
• 5 城市公共资源运营的模式选择140-174
• 5.1 公共资源出让的模式140-142
• 5.1.1 公共资源出让模式的描述140-141
• 5.1.2 模式适用的对象141
• 5.1.3 公共资源出让中的"招拍挂"制度141-142
• 5.2 公共资源建设项目投融资运营的模式142-146
• 5.2.1 公共资源项目投融资运营模式的描述142-143
• 5.2.2 以资源为依托的公共资源建设项目投融资运营模式143-146
• 5.3 公共资源置换(替代)模式146-150
• 5.3.1 公共资源置换(替代)模式的描述146
• 5.3.2 公共资源置换模式在纯公益性基础设施建设领域的应用146-147
• 5.3.3 公共资源替换与公共部门办公设施由分散到集中供给模式的改革147-150
• 5.4 政府购买公共服务与物品的模式150-163
• 5.4.1 政府购买公共服务与物品模式的描述150-152
• 5.4.2 政府购买社区公共卫生服务的模式152-155
• 5.4.3 政府购买环卫服务的模式155-156
• 5.4.4 城市低收入家庭廉租房和经济适用房的政府购买供给模式156-162
• 5.4.5 公共服务与物品供给的绩效管理162-163
• 5.5 公共资源"授权—委托"的运营模式163-174
• 5.5.1 "授权—委托"模式的描述163-165
• 5.5.2 具有一定垄断性的公用事业的"授权—委托"模式165-169
• 5.5.3 公共资源建设项目"授权—委托"运营方式的选择169-174
• 6 基本结论174-176
• 参考文献176-180
• 后记180-182

【引证文献】

中国期刊全文数据库 前1条

1 石森昌;;城市公共资源开发利用的机会公平研究[J];城市;2012年09期

中国硕士学位论文全文数据库 前3条

1 雷琛烨;南京公共旅游资源管理现状及对策研究[D];南京理工大学;2013年

2 孙少辰;我国城市公共道路资源有偿冠名规范研究[D];东北财经大学;2013年

3 刘喜梅;公地悲剧视角下乡村旅游目的地的治理[D];沈阳师范大学;2014年

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本文编号：521086