党内法规配套立规的基本标准探析——基于制度文本与制度实践的双重维度
发布时间：2021-04-13 10:34
党内法规配套立规是指具有党内法规制定权限的主体为保证上位党内法规的有效实施,制定旨在细化上位党内法规内容的下位党内法规等一系列立规活动。党内法规配套立规的制度文本分析表明,尽管配套立规已逐渐引起中央层面重视,且几乎各类中央党内法规均含有配套性条款,但要求"应当"配套立规的上位党内法规数量还是较少,并集中于党的建设法规与党的监督保障法规领域。从配套立规的实践探索来看,尽管中央部委和地方党委积极展开配套立规工作,但仍然存在一些较为突出的问题,如重复立规、滞后配套、越位配套甚至选择性配套等。法治是现代国家治国理政的基本方式,为增强上位党内法规的针对性、可操作性与可行性,党内法规配套立规也应遵循法治思维及其要求,坚持合法合规、程序正当、因地制宜、科学规范的基本标准,这些立规标准也对上位党内法规制定主体与配套立规主体提出了具体要求,即保障立规的主体、内容与效力合法合规,保障党员参与监督权利,着重对基础主干法规和重点领域配套立规,满足配套立规技术要求。
【文章来源】：理论与改革. 2020,(05)北大核心CSSCI
【文章页数】：14 页
【部分图文】：
中央各类党内法规中含有配套性条款的占比情况(1)（单位：部）
不过，由于本文所探讨的党内法规配套立规主要侧重配套性条款中关于下位党内法规制定的规定，而非一般性配套性规定。配套立规需要符合党内法规的制定条件，除上位党内法规留有配套性条款外，制定配套规定的主体还应当具有党内法规制定权限。否则，出台的配套规定很有可能属于党内规范性文件范畴。鉴于此，本文以是否具有党内法规制定权限为标准，对含有配套性条款中央党内法规进行再次分类，具体情况见图2。如果将图1与图2进行比较，就会发现，尽管有49部中央党内法规含有配套规定，但并非所有配套规定最终都是以党内法规形式出台，要求以党内法规形式出台配套立规的中央党内法规只有29部。这就意味着，很多配套措施要么是以党内法规形式出台，要么是党内规范性文件形式出台，如中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》就明确要求：机构编制管理部门应当根据本条例科学编制党的工作机关职能配置、内设机构、人员编制规定，按程序报本级党委审批后，以党委文件或者党委办公厅（室）文件形式发布。事实上，很多上位党内法规使用“可以”与“应当”字样授权其他党内法规制定主体进行配套活动。如果剔除配套条款中要求党内法规制定主体“可以”进行配套立规的数量，则上位党内法规要求“应当”配套立规的数量则只有15部左右。尽管只有29部“可以”或“应当”进行配套立规的上位党内法规，但我们依然通过分类来进一步了解需要进行配套立规的上位党内法规的具体情况。
由图3可以看出，需要进行配套立规的党内法规主要集中在党的建设法规与监督保障法规。如果进一步细分，会发现这些党内法规主要集中在几个领域，即党员干部尤其是党的领导干部考核、任用、管理、监督、奖惩等领域。由于党员、领导干部的考核、任用、惩戒不仅关系其个人利益，甚至会影响所在党组织的正常运行，因此需要审慎进行。上位党内法规授权下级党内法规制定主体，使其结合本地区实际情况制定更为详细的党内法规，“坚持必要性和可行性相统一，既从政治上对加强和规范党内政治生活、加强党内监督提出原则性要求，又针对问题提出切实可行的措施和办法”[10]，从而保证上位党内法规有效落实。此外，配套立规还意味着中央与地方权力配置的规范化、法治化，是中央允许地方可以党内法规的形式处理地方自主性事务与地方局部利益，进而支撑起中央与地方权力分享的制度化框架。尽管有学者曾指出，中国央地分权主要集中在财税领域，而在考核和人事等一些更关键的领域中的分权并未实质性展开[11]，但党内法规配套立规的制度文本则表明了中央有在人事考核、管理等领域给予地方一定权力的意愿。并且，地方配套立规的实践探索也证明了地方倾向于在人事考核、管理等领域积极配套立规。地方党委对诸如《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等共计22部中央党内法规进行配套立规的实践表明，地方也在积极争取人事考核的主导权与自主性。简而言之，尽管党内法规制度文本分析表明上位党内法规存在配套立规的条文规定，上位立规主体通过配套条款授权其他立规主体配套立规，藉此提高党内法规的操作性、可行性与实用性，以使上位党内法规的意图得到真正贯彻，但这并不意味着制度文本可以等同于实践探索，尤其是中央与地方在配套立规过程中存在着互动与选择关系行为。因此，党内法规配套立规效果如何最终还是要由其实践来检验。三、党内法规配套立规的实践困境
【参考文献】：
期刊论文
[1]论党内法规配套立规的政治逻辑及其制度实现[J]. 祝捷,王萌. 河南社会科学. 2020(02)
[2]论党内法规的明确性原则[J]. 段磊. 法学评论. 2019(05)
[3]党内法规体系构建的若干问题思考[J]. 吕品. 南京社会科学. 2018(12)
[4]论党规与国法衔接协调:法理逻辑、目标与价值[J]. 曾钰诚. 社会主义研究. 2018(06)
[5]习近平新时代党内法规质量思想研究[J]. 叶正国. 武汉大学学报(哲学社会科学版). 2018(05)
[6]论党规的概念、范围与效力等级[J]. 魏治勋. 法律科学(西北政法大学学报). 2018(02)
[7]论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法[J]. 刘长秋. 马克思主义研究. 2017(10)
[8]关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]. 周叶中. 武汉大学学报(哲学社会科学版). 2017(05)
[9]论形成完善的党内法规体系[J]. 伊士国. 学习与实践. 2017(07)
[10]党内法规的功用和定位[J]. 陈柏峰. 国家检察官学院学报. 2017(03)
本文编号：3135140
【文章来源】：理论与改革. 2020,(05)北大核心CSSCI
【文章页数】：14 页
【部分图文】：
中央各类党内法规中含有配套性条款的占比情况(1)（单位：部）
不过，由于本文所探讨的党内法规配套立规主要侧重配套性条款中关于下位党内法规制定的规定，而非一般性配套性规定。配套立规需要符合党内法规的制定条件，除上位党内法规留有配套性条款外，制定配套规定的主体还应当具有党内法规制定权限。否则，出台的配套规定很有可能属于党内规范性文件范畴。鉴于此，本文以是否具有党内法规制定权限为标准，对含有配套性条款中央党内法规进行再次分类，具体情况见图2。如果将图1与图2进行比较，就会发现，尽管有49部中央党内法规含有配套规定，但并非所有配套规定最终都是以党内法规形式出台，要求以党内法规形式出台配套立规的中央党内法规只有29部。这就意味着，很多配套措施要么是以党内法规形式出台，要么是党内规范性文件形式出台，如中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》就明确要求：机构编制管理部门应当根据本条例科学编制党的工作机关职能配置、内设机构、人员编制规定，按程序报本级党委审批后，以党委文件或者党委办公厅（室）文件形式发布。事实上，很多上位党内法规使用“可以”与“应当”字样授权其他党内法规制定主体进行配套活动。如果剔除配套条款中要求党内法规制定主体“可以”进行配套立规的数量，则上位党内法规要求“应当”配套立规的数量则只有15部左右。尽管只有29部“可以”或“应当”进行配套立规的上位党内法规，但我们依然通过分类来进一步了解需要进行配套立规的上位党内法规的具体情况。
由图3可以看出，需要进行配套立规的党内法规主要集中在党的建设法规与监督保障法规。如果进一步细分，会发现这些党内法规主要集中在几个领域，即党员干部尤其是党的领导干部考核、任用、管理、监督、奖惩等领域。由于党员、领导干部的考核、任用、惩戒不仅关系其个人利益，甚至会影响所在党组织的正常运行，因此需要审慎进行。上位党内法规授权下级党内法规制定主体，使其结合本地区实际情况制定更为详细的党内法规，“坚持必要性和可行性相统一，既从政治上对加强和规范党内政治生活、加强党内监督提出原则性要求，又针对问题提出切实可行的措施和办法”[10]，从而保证上位党内法规有效落实。此外，配套立规还意味着中央与地方权力配置的规范化、法治化，是中央允许地方可以党内法规的形式处理地方自主性事务与地方局部利益，进而支撑起中央与地方权力分享的制度化框架。尽管有学者曾指出，中国央地分权主要集中在财税领域，而在考核和人事等一些更关键的领域中的分权并未实质性展开[11]，但党内法规配套立规的制度文本则表明了中央有在人事考核、管理等领域给予地方一定权力的意愿。并且，地方配套立规的实践探索也证明了地方倾向于在人事考核、管理等领域积极配套立规。地方党委对诸如《党政领导干部考核工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等共计22部中央党内法规进行配套立规的实践表明，地方也在积极争取人事考核的主导权与自主性。简而言之，尽管党内法规制度文本分析表明上位党内法规存在配套立规的条文规定，上位立规主体通过配套条款授权其他立规主体配套立规，藉此提高党内法规的操作性、可行性与实用性，以使上位党内法规的意图得到真正贯彻，但这并不意味着制度文本可以等同于实践探索，尤其是中央与地方在配套立规过程中存在着互动与选择关系行为。因此，党内法规配套立规效果如何最终还是要由其实践来检验。三、党内法规配套立规的实践困境
【参考文献】：
期刊论文
[1]论党内法规配套立规的政治逻辑及其制度实现[J]. 祝捷,王萌. 河南社会科学. 2020(02)
[2]论党内法规的明确性原则[J]. 段磊. 法学评论. 2019(05)
[3]党内法规体系构建的若干问题思考[J]. 吕品. 南京社会科学. 2018(12)
[4]论党规与国法衔接协调:法理逻辑、目标与价值[J]. 曾钰诚. 社会主义研究. 2018(06)
[5]习近平新时代党内法规质量思想研究[J]. 叶正国. 武汉大学学报(哲学社会科学版). 2018(05)
[6]论党规的概念、范围与效力等级[J]. 魏治勋. 法律科学(西北政法大学学报). 2018(02)
[7]论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法[J]. 刘长秋. 马克思主义研究. 2017(10)
[8]关于中国共产党党内法规体系化的思考[J]. 周叶中. 武汉大学学报(哲学社会科学版). 2017(05)
[9]论形成完善的党内法规体系[J]. 伊士国. 学习与实践. 2017(07)
[10]党内法规的功用和定位[J]. 陈柏峰. 国家检察官学院学报. 2017(03)
本文编号：3135140
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