基层政府中的“留痕形式主义”行为:一个解释框架

发布时间：2021-11-14 04:32

　　从中央和地方两个层面提出一个解释框架,对过度留痕的"形式主义"现象形成的原因进行考察。地方层面上,在信息不对称的委托代理格局下,下级政府要为上级政府发射信号来表明自己完成任务,从而为上级政府认可工作成效提供佐证,以规避政治风险。这一逻辑诱发了官员的"表面应对"行为;中央层面上,十八大之后中央权威急剧强化,各级政府强调落实,体制遂通过层层监督检查,传导压力来保证政策完成,然而受制于交易成本的约束,只能借助技术治理的方式对基层政府进行考核。又因为技术治理存在着自身的限度,导致宏观约束机制只能默许乃至鼓励"留痕形式主义"行为的出现。"形式主义"并不能看作是我们庞大体制中的"弊病"或者"顽疾",而是政治体系在处理中央和基层两种治理逻辑的矛盾过程中所产生的自然表现,背后反映出政府围绕技术治理所展开的调试过程,表明政府内部正处于探索一条国家治理能力与治理体系现代化可实现路径的尝试之中。 

【文章来源】：吉首大学学报(社会科学版). 2020,41(04)北大核心CSSCI

【文章页数】：10 页

【部分图文】：

基层政府“形式主义”行为的解释框架

按照已有的中央文件表述,“形式主义”的突出表现在于:“文山会海”,轮流圈阅;迎评迎检,过度考核;“痕迹主义”,材料泛滥。我们将其作一个简单的梳理就不难发现,这些正与自上而下的任务执行过程紧密相连(图2)。通常意义上,下发文件,召开会议,传达布置,组织部署,执行落实,总结报告,考核检查都是政府执行一项工作任务必然经历的几个阶段。这几个前后相继的部分构成了一个任务执行的全过程。不难发现,文山会海对应着文件下发和会议传达这一组织动员过程,发文数量的多少隐含着组织动员的范围和次数,会议召开的级别和规模体现了属地领导对于该项任务的重视程度;文件圈阅直接标明了领导的批示,归属了责任,并确定了文件层层转发的详细过程;台账和工作日志主要记载了任务组织落实的整个过程。而迎评迎检或材料上报则是将这些内容展示和汇报给上级的有效机制——即发送信号。只有通过这些路径,代理人才能将委托代理的任务内容展现给委托人,确保自己完成了任务。

如图3所示,中央两次针对该问题给出的意见都集中表现为作风建设问题,即组织文化问题。但这些问题只是激励结构与制度环境相作用下的表现形式,并非问题本身。将其作为对象来进行批判和整治,只能是“隔靴搔痒”。在迈向国家治理能力和治理体系现代化的进程中,所有改革措施都必须强化系统性和协调性。在我们这样一个超大国家,这一点是极其困难的。其原因在于,中央和地方内嵌于一个极其广大和复杂的行政疆域之中,一方面要保证体制的稳定和统一,另一方面则要强化基层治理的有效性。周雪光用一统体制和有效治理的基本矛盾这一命题对此进行概括。周黎安则将这一矛盾描述如下:“作为所有权力集于一身的中央政府,主要需要完成两项基本任务:一是为广大百姓提供基本的公共服务,维持政权的长期稳定;二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用,中央的政令能够畅通无阻。”[19]而这两者常常面临冲突。

【参考文献】：
期刊论文
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[4]再论行政发包制:对评论人的回应[J]. 周黎安.  社会. 2014(06)
[5]中国政府的治理模式:一个“控制权”理论[J]. 周雪光,练宏.  社会学研究. 2012(05)
[6]地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J]. 郁建兴,高翔.  中国社会科学. 2012(05)
[7]“数目字管理”的局限[J]. 何自云.  中国金融. 2010(15)
[8]基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J]. 周雪光.  社会学研究. 2008(06)
[9]中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J]. 傅勇,张晏.  管理世界. 2007(03)



本文编号：3493973