浅谈农民专业合作社非法集资的法律规制问题研究

发布时间：2016-09-09 07:16

　　论文摘要 以农民专业合作社为掩护的非法集资活动日益猖獗，严重危害人民财产安全，扰乱金融秩序。由于认识上难以判断非法集资与“信用合作”的区别；熟人社会和父权政府观念下，难以消除非法集资活动的社会文化基础；监管体制协调不畅等方面存在的问题是此类违法活动规制无效的原因。因此，必须从立法、监管体系等方面系统构建对合作社非法集资行为的规制体系。

　　论文关键词 农民专业合作社 非法集资 监管体制 司法保障

　　据农业部门统计，截止2015年10月底，全国农民合作社数量达147.9万家，入社农户9997万户，覆盖全国41.7%的农户。农民专业合作社作为现代农业经营主体体系的重要组成部分，越来越深刻的影响着我国农业现代化进程。但是，近年来，不法分子假冒合作社以信用合作名义从事非法借贷、高息借贷的现象，已成为合作社发展中的突出问题。

　　一、问题的提出

　　（一）资金匮乏是合作社非法集资问题的根本原因
　　由于农村金融制度供给不足以及在农村地区投融资等金融服务供给不足等因素，造成农村地区非法集资现象十分严重，特别是在合作社的合法外衣下，具有较强的迷惑性。不法分子往往办理完备的工商执照、税务登记等手续，以少量经营活动掩盖其非法目的，蒙蔽不明真相的群众。由于打击不力，给参与农民带来了巨大的财产损失，严重扰乱了农村金融秩序稳定。
　　（二）农民专业合作社非法集资问题的现象分析
　　1.农民专业合作社非法集资问题的特点：
　　（1）欺骗性强。犯罪分子在取得正规执照，披上合法外衣后以组织成员进行农产品生产、销售及与其相关的技术信息咨询服务、经济互助的名义在工商部门取得了正规的营业执照，在合法外衣的掩护下，设立办公场所，骗取群众的信任，以带资入社、入股分红为诱饵大量吸收公众存款。
　　（2）诱惑性强。倡导“入社自愿，退社自由”，完善的入社手续、较高的分红利率，极大的诱惑着普通百姓。若有农民带资入社，合作社即给农民发放登记有详细信息的《社员证》，并给农民出具打印有户名、身份证号码、人民币钱数、入股日期、期限、年收益率、到期日、到期收益的制式单据，并盖有财务专用章和经办人手章，给提款的农民出具打印好的合作社红利清单。
　　（3）涉及人员众多。涉及乡镇及人员众多，发展迅速。这些合作社在成立时间短，迅速覆盖了多个乡镇、上百个村庄，涉及群众数量众多。
　　（4）危害性强。这些合作社吸收的公众存款，均用于个人投资或放高利贷。该类案件由于涉及人员众多，涉及面广，若合作社出现资金链断裂或犯罪嫌疑人携款潜逃，会给广大群众造成难以挽回的经济损失，若不及时挽回损失，老百姓极易将矛盾点转移到当地政府，从而爆发群体性上访事件，给当地社会稳定造成极大隐患，影响社会稳定。
　　2.农民专业合作社非法集资问题的危害：
　　（1）严重扰乱正常的金融秩序。合作社超范围经营，非法从事金融业务，吸纳广大群众存款，破坏金融管理秩序，其行为特征基本符合非法吸收公众存款犯罪定罪要素，严重扰乱正常金融秩序。
　　（2）威胁群众切身利益。此类案件中的受害群众大都为农民等经济困难的社会群体，受害人数多，涉及面广。农户资金存入合作社，既无相关机构监管，也无健全得财务制度保障，存在着较大的风险。
　　（3）易产生群体性事件。合作社涉及人员众多，由于犯罪嫌疑人均利用合法外衣大肆宣传，受害群众也认为合作社已办理工商营业执照、已得到当地政府许可，才放心将钱存入合作社。一旦发生储户资金无法偿还情况，若不及时挽回损失，老百姓极易将矛盾点转移到当地政府，从而爆发群体性上访事件，给当地社会稳定造成极大隐患。

　　二、农民专业合作社立法和制度边界

　　（一）农民专业合作社的相关立法现状
　　现今我国关于合作社的相关立法和政策文件主要有：《农民专业合作社法》、《农民专业合作社登记管理办法》、《农民专业合作社示范章程》、《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》、《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》、《农民专业合作社财务会计制度》、《农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法》等。此外，很多省、自治区、直辖市以及地级市的人民政府都出台了关于促进和支持农民专业合作社建设与发展的地方性立法。这些法律及文件对合作社的设立条件、经营范围、法律责任等内容进行了规定。但是针对合作社的非法集资问题普遍缺乏行之有效的规定。
　　（二）农民专业合作社相关立法的制度边界
　　《农民专业合作社法》规定：合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。
　　需要特别注意的是，《农民专业合作社法》并没有将“金融合作”或“信用合作”作为合作社的业务范围予以规定。但是立法似乎在文本技术上有所保留，在“销售、加工、运输、贮藏、技术、信息”这六项常见服务类型之外使用了具有一定解释空间的“等”字。那么这个“等”字是否能够包含信用服务或金融服务呢？我们的观点是否定的。由于在我国金融业务属于特殊经营领域，属于需要经过特许才能开展的经营活动，因此不能对立法做扩大解释，金融服务或信用服务需要明确的授权才能开展相关营业活动。

　　三、合作社与非法集资耦合的主客观原因

　　（一）正当金融需求得不到满足
　　非法集资的大量出现，一定程度上是现行金融体系无法有效满足市场对资金需求的表现，金融产品、金融服务满足不了经济快速发展和市场主体快速成长对资金的需求。虽然目前我国已经形成多元化的农村金融供给主体，但是由于金融机构的市场性，对于风险大、投资期限长、担保能力不足的农业项目，金融机普遍缺乏兴趣。

　　（二）金融创新的鼓励态度
　　十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在阐述完善金融市场体系时，提出鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，明确提出推进农村金融体制改革的工作任务，包括主动适应农村实际、农业特点、农民需求，不断深化农村金融改革创新；综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜等。一系列相关政策的出台，体现了国家对于金融创新的鼓励态度，特别是深化农村金融改革创新的支持。
　　正是在这样的国家政策变动的大背景下，由于法律的缺失，监管理念的滞后和监管手段的不足，许多不法分子极容易利用这一条件钻空子，出现合作社非法集资问题。
　　（三）法不责众和跟风的传统文化
　　“法不责众”是中国传统文化中的陋习，是一种侥幸的心理。 “法不责众”是指当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒。另外，跟风的文化与风气由来已久，是传统文化中的一种顽疾。特别是在广大的农村地区，跟风盛行，在民间资本相对充足与投资渠道不畅的矛盾日趋突出的情况下，部分投资者急于寻找一种迅速增值且认为风险小的“钱生钱”投资捷径，在贪图安逸、贪图享利，特别是看到身边前期有人进入获利，受盲目从众心理支配，对犯罪分子虚构的高额回报在尝到所谓“甜头”后，在“羊群效应”驱使下，一步步上当受骗。
　　（四）熟人社会的信任关系
　　合作社非法集资案件多数是经关系人介绍，利用熟人社会的信任关系进行犯罪活动。参与合作社集资的人员多是亲戚、朋友、同学和同事关系，他们相互介绍，相互效仿，逐渐放松了心理戒备，不知不觉加入到了集资的行列。一些地区的合作社招录的信贷员都是在当地多年积累了良好的信誉及丰富的人脉资源的人，使受害农民无力分辨真伪。

　　四、政府治理的主客观困境

　　（一）主观上认识不清
　　现行《农民专业合作社法》中并没有涉及合作社开展金融服务的内容。立法缺失，导致合作社开展信用合作无法可依。并且由于监管部门缺失，外部风险较大。我国合作社内部的信用合作发展仍处于探索阶段，身份界定尚不清晰，也没有确定的主管部门，监管处于真空。由于相关法律法规对于合作社内部信用合作的监管职责没有明确规定，，加上我国金融管理上“谁审批谁监管”的惯例，各部门对合作社内部信用合作监管普遍缺乏积极性。
　　（二）客观上的认定困难
　　涉及非法集资的合作社往往游离于法律法规边缘，或以不适当方式误导群众，充其量只是违法、违规、超范围经营，公安部门立案侦查依据不足。同时，2011年1月4日最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，认定为刑法第一百七十六条“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”应当具备四个条件，未向社会公开宣传、在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于非法吸收或者变相吸收公众存款。涉及非法集资的合作社没有通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径“向社会公开宣传”吸储，而其吸收资金的对象均为“已申请入社的社员”，是否属于“社会不特定对象”尚有待商榷，如此向所谓“社员”非法吸收存款（或称入股资金），是否符合这一司法解释的要求，尚需要相关部门形成共识，否则，就会增加打击处理、追究刑事责任的难度。
　　（三）监管体制运行不畅
　　合作社的监管体制存在较大的问题。首先立法上将合作社定性为企业法人，因此工商机关是登记管理部门；同时立法又明确农业行政机关是合作社的主管机关，这就存在着部门之间的协调问题。现实的情况是两个部门都没有很好肩负起对合作社业务活动进行有效监管的责任。合作社与非法集资问题交织在一起后，情况变得更加复杂。金融监管专业性更强，由人民银行、金融办等专业机构负责。这些机构往往只重视对传统金融活动的监管。这种管理体制造成了合作社金融活动监管上的真空。

　　五、对策建议

　　（一）相关立法应完善合作社信用合作的内容
　　建议修订《农民专业合作社法》，增加条款，首先，以负面清单的方式明确排除农民专业合作社开展金融服务的可能。其次，明确专业合作社可以开展成员间的信用合作。最后，以专门文件的形式规范信用合作的方式。通过制定合作社信用合作运行规范或管理办法。将信用合作作为合作社的一项功能纳入法律，保证合作社内部信用合作的法律地位。明确法律地位和监管责任。建议合作社管理部门制定合作社内部信用合作的基本规范，对信用合作的基本原则、标准条件、资金筹集使用、管理制度、风险防控等方面作出明确规定。
　　（二）提高地方政府部门对于合作社非法金融活动认识
　　加强对地方政府农业、工商、公安、金融等部门的业务培训，通过立法和政策宣讲，使其明确正当金融创新和非法金融活动的边界，达到在短时间内提高对此类案件的认识，提高对非法金融活动的打击力度。
　　（三）加强部门之间协调与配合，明确权责
　　面对日益严峻的形式，建议地方政府组织农业、工商、金融、公安等多部门参与的临时领导机构，强化部门之间的协调配合，加强部门之间的信息共享和业务上的相互指导，提高对合作社非法金融活动识别、防范、打击的精准度和力度。

本文编号：111813