简论国有企业对外担保的法律分析

发布时间：2016-09-09 07:18

　　论文摘要 国有企业作为市场主体，同样面临为债权人提供担保或要求债务人提供担保。现行法律体制对国有企业对外担保有着不少限制。国有企业要依法对外提供担保，把对外提供担保与国有企业经营目标统一起来。

　　论文关键词 国有企业 担保 法律分析

　　一、国有企业对外担保的不可避免

　　（一）国有企业作为市场主体，同样面临市场竞争和市场风险，同样面临为债权人提供担保或要求债务人提供担保
　　国有企业有能力也应当成为独立的市场主体。几十年的实践证明，我国政府与企业的关系也在不断的探索与调整。从实际情况看，国有企业已完全作为市场主体，参与市场行为，独立应对市场竞争和市场风险。
　　（二）资金不足和融资难通常是市场主体普遍面临的问题
　　一般来说，企业资金来源分为两种，一种是初始资金，一种是后续资金。初始资本往往是有限的。企业生存和发展最主要的资金源于外部融资。国有企业的初始资本均是国家投资。国家不可能无限制或经常性向国有企业投资。适当的负债经营，可以弥补企业营运和长期发展资金的不足。负债经营作为企业的一种融资渠道，它不但可以解决企业资金的短缺问题，还可以产生财务杠杆效应，给企业的投资者带来巨大的效益。
　　（三）担保资产不足或者达不到债权人风险控制要求的，即需要第三方担保，包括国有企业，包括为他人提供担保
　　1.对处于同一履行出资人职责的机构下的国有企业，相应的地方政府往往着眼于全局而有意安排国有企业之间的担保或相互担保。
　　不仅如此，出于更大法益保护的需要，地方政府不光安排国有企业提供担保，还不断地安排财政性资金提供担保。我国1995年出台的《担保法》禁止国家机关提供保证担保，2014年新修订的《预算法》也禁止各级地方政府及其所属机构以任何方式提供财政担保。事实上，这些年尤其是基层政府以各种方式对外欠债已经造成巨大的偿还压力。截至2013年6月30日，全国各级政府仅仅是负有担保责任的债务为29256亿元。其中，地方政府及其所属事业单位违规担保金额为3359亿元。
　　2.国有企业因股东的同一性而成为关联企业。关联企业间提供担保，从经济学和公司法的角度，亦属正常。尤其是履行出资人职责的机构为同一机构时，或者同一辖区的国有企业，相互间提供担保，更为常见。

　　二、现行法律体制对国有企业对外担保的限制

　　（一）国有企业在我国的重要地位
　　生产资料公有制是社会主义基本经济制度的基石。拥有一定规模的国有企业是巩固社会主义制度的必然要求。国有企业是我国经济核心和基础，在我国经济体系中有着举足轻重的地位。
　　《中华人民共和国企业国有资产法》第七条规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力”。2014年国有资产总量达到1021187.8亿元，国有企业全年累计营业收入480636.4亿元。虽然国有经济总量占国内生产总值（GDP）的比重有所下降，但一直都在30%左右。
　　《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（20 15 年8月24日中发[2015]22号）指出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”。
　　（二）国有企业改革一直是我国经济体制改革的重点，并且成绩显著
　　改革初期，由于长期的计划经济的影响，经营观念难以更新，管理上简单粗放，难以真正建立起符合市场经济的激励机制，导致国有资产运营效率低下，缺乏市场竞争的实力与活力。在经历扩大企业经营管理自主权，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和国有资产管理体制等改革阶段之后，作为中国经济改革的核心部分，国有企业的角色已经逐步实现从政府职能向市场主体的转变，并且取得良好效果，国有企业的实力和竞争能力大幅度提升。
　　以最有代表性的中央企业为例，目前我国央企数量为107家，2015年公布的《财富》世界500强中，我国创纪录地有106家企业上榜，而中央企业有47家入围，比重高达47%。
　　（三）鉴于国有企业的重要性，鉴于对外提供担保可能带来的负面作用，国家从多方面对国有企业对外提供担保作了限制规定
　　1. 必须确保国有资产保值增值的目的：
　　（1）保值增值是由资本追求利润的本质决定了的。追逐利润是资本的本质。对于不同类别的国有企业应当设立什么样的目标，现阶段存在的争议较大。但凡是经营性的国有资本，都将保值作为底线，理论依据就是资本都具有逐利性，国有资本也必须盈利。
　　（2）经营者有确保国有资产保值增值的法定职责。《企业国有资产法》第八条规定：“国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。”以及配套的监管规定，均将保值增值作为国有企业的经营目标。
　　（3）国有企业的一切经营行为——包括对外担保，均必须围绕“保值增值”的目的进行，受保值增值这个目的限制。
　　（4）禁止随意担保行为。不负责任的担保或恶意蓄谋的担保，其后果是产生了一条国有资产流失的地下暗河，尤其是保证担保，因其便于操作，不用办理登记手续而成为恶意担保之首选。

　　2. 国有企业对外提供担保的程序：
　　对国有企业而言，担保是有可能背离国有资产保值增值这个目的，因此被列入企业重要经营事项而要求具有特别的决策程序。
　　《企业国有资产法》第三十条规定，“为他人提供大额担保”，必须遵循法律法规及企业章程的规定，且“不得损害出资人和债权人的权益”。
　　中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年7月15日出台《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中办发〔2010〕17号）将担保决策作为企业的“重大项目安排事项”，从而必须坚持集体决策原则。国有企业对于重大决策与政府重大决策一样，应当遵循相关决策程序规定，完善公众参与、专家咨询、风险评估和集体决策相结合的机制。
　　对国有企业的对外担保，四川省要求履行备案程序。《四川省企业国有资产监督管理暂行办法》（2007年11月20日四川省人民政府令第220号）规定，“对外提供的单项担保额超过国有资产监督管理机构规定限额的，以及对外提供非对等担保事项”，应事前单独向国有资产监督管理机构备案。
　　这些措施，都是围绕国有资产保值增值这一目的，降低和减少对外提供担保的风险。
　　3. 有过错的对外提供担保应当进行责任追究：
　　国家对国有资产的经营成果有完整的考核系统。《企业国有资产法》第八条规定了未实现保值增值造成国有资产流失将被追究责任的制度。《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定，“建立‘三重一大’事项决策的回避制度；建立对决策的考核评价和后评估制度，逐步健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度”。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，“对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任”。

　　三、依法对外提供担保，把对外提供担保与国有企业经营目标统一起来

　　（一）保值增值并不单指经济价值的保值增值
　　资本除了追逐利润之外也有社会责任。国有企业由于其特殊性，因而具有“公共性”与“企业性”的二重性，自负盈亏、利润最大化法之外，对多数国有企业还得承担相应的社会责任。保值增值的内涵也不局限于经济价值的增长。比如，在利润不变的情况下，增加了税收、扩大了就业人员、减少能源消耗、减轻了环境污染、实现了进口替代、增加了外汇创收，诸如此类，均是实现了保值增值。
　　（二）承担社会责任
　　国有企业是国家所有的企业，是国家作为出资人的企业，带有鲜明的政治性。它具有不同于一般企业的特殊性质。即它首先是一种政府政策工具。其次才是追求利润。
　　《企业国有资产法》第十七条规定，国家出资企业从事经营活动，“应当遵守法律、行政法规，加强经营管理，提高经济效益，接受人民政府及其有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责”。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出，社会主义市场经济条件下的国有企业，“要成为自觉履行社会责任的表率”。
　　（三）正确处理市场风险和对外担保问题
　　市场风险是市场经济的固有特征。有经营活动就有经营风险。经济利益机制同时也就是经济风险机制。既然固有的市场风险不可避免，就要求国有企业在决策对外担保时，依法决策、科学决策。只有按法定程序、依照市场经济规律进行了风险防范及其科学决策，才能将对外担保的风险降到最低程度。
　　四、国有企业对外担保的主要情形
　　（一）对债权人的融资行为进行担保
　　财政建设资金不足，或者国有企业本身建设资金不足，政府或国企自身欠债进行建设。项目实施完毕后，对项目投资人或施工人或其他债权人负有较大额度债务，在特定情况下，如涉及稳定的农民工支付问题等，国有企业无法履行债务而债权人不得不对外融资时，国有企业在所负债务范围内提供担保。这是国有企业对外提供担保的普遍情况。
　　这种情况下，国有企业负债在先，本身负有偿还债务的义务，国有企业为债权人担保是将所负债务转化为担保债务，仅是债务形式转变，不会造成国有资产减损，，从法律上来看，是可行的。
　　（二）为其他国有企业债务提供担保
　　此种情况下，往往是地方政府站在全局角度，或为更大的利益考虑，而作出的统筹安排。因为国有资产的等质性，一般也不会造成国有资产的减损。但因国有企业各自作为独立的市场主体而独立核算，因而通常情况下应当提供反担保。
　　（三）为非国有企业提供担保
　　比如，在特定的政府订单中提供的担保，在某些突发事件中，为了公共利益的需要而为非国有企业提供担保。
　　（四）其他担保
　　如有权机关或主管部门责令的担保，利用国外资金提供的担保等。
　　综上，国家站在出资人的角度对于国有企业的对外担保采取“慎而不禁”的态度，不放任，也不禁止。国有企业的经营管理人员必须遵从法律规定，站在党和政府工作大局的角度，遵循市场经济规律，按程序决策，依法决策，科学决策，确保国有资产的保值增值。

本文编号：111849