浅谈对抽象行政行为的可诉性探讨

发布时间：2016-06-28 08:03

　　论文摘要 我国的行政诉讼法起步较晚，但从1990年第一部《中华人民共和国行政诉讼法》的施行到现在的20多年时间里，我国在行政诉讼法领域取得了不错的成绩。权力得到了制约，公民的地位和维权意识也有了较大的提高。但《行政诉讼法》的实施在社会实践中也存在着大量不足之处，比如抽象行政行为不能纳入行政诉讼，从而使公民，法人和其他组织的合法权益得不到根本性的维护，这不利于我国人权的保障和中国的法治化进程。面对种种现实问题，2015年最新颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第53条规定对一些抽象行政行为可以附带审查，，行政诉讼的受案范围在不断的扩大，这体现了我国法制建设的进步。本文将对抽象行政行为的不可诉的现状和原因进行分析，并提出把抽象行政行为纳入行政诉讼的必要性，来论述抽象行政行为的可诉性。

　　论文关键词 抽象行政行为 可诉性 权力制约

　　一、把抽象行政行为纳入行政诉讼符合我国的法律监督机制

　　法院对抽象行政行为的合法性进行审理实际上是对行政权力的一种监督，现在的很多侵权案件的发生并不是因为行政机关的具体行政行为不合法，而是因为存在着一些与现实状况有矛盾的法规、规章或其他规范性文件。由于人民法院只受理具体行政行为对抽象行政行政行为不予审理，这就使得合法权益受到侵犯的相对人无所适从，并且不合理或不合法的一些法规、规章和其他规范性文件仍然存在，继续发挥着“作用”，并且可以反复适用，得不到有效的监督。这些客观存在的弊端得不到解决，不利于社会的稳定和发展。我国当前已经具备了将抽象行政行为纳入诉讼轨道的丰富经验。《行政诉讼法》实施以来已有20多年，人民法院在将近20多年的发展中已经积累了大量的实践经验和理论知识。随着社会的发展，各种复杂案件对法院工作人员的业务素质越来越高，一些能力不高的法院工作人员会遭到淘汰。因此法院审判经验的存在和业务素质的提高，充分表明在社会的发展过程中法院有能力对抽象行政行为进行合理、有效地审理，为抽象行政的可诉性提供了可能。将抽象行政行为纳入行政诉讼范围与现行的法律规范并不冲突。根据 《宪法》 和 《人民法院组织法》 的规定，人民法院依法独立行使审判权，不受其他任何行政机关、组织或个人的干涉。而且行政立法本质属性属于行政性而不属于立法性。这些都为法院审理抽象行政行为提供了可能性。第四，有利于保障人权。把一些不合理、不合法的抽象行政行为纳入行政诉讼，给公民的人权和人格尊严受到侵犯时提供有效和及时的救济。 现实中存在一些行政机关侵犯公民的人身和人格尊严的一些案件。根据我国行政机关在我国现行的行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围来看，其中有些案件能进入法院行政诉讼程序，有些则进入不了法院，如涉及内部行政行为的案件，涉及非人身权、财产权的案件，还有涉及抽象行政行为的案件。其中涉及抽象行政行为的案件影响范围较广，涉及主体较多。当涉及抽象行政行为的案件侵犯了公民人权和人格尊严的情形出现时，法院无权受理，相对人合法权益得不到维护。一些行政机关为了自身利益，通过规范性文件对某些群体进行歧视和限制。面对这些损害人格的抽象行政行为，行政相对人不得提起诉讼，获得司法救济。
　　为此，应该根据我国实际情况应该相应的扩大行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入行政诉讼，这有利于我国行政诉讼法对公民、法人或其他组织合法权益的保护，有助于加强对行政相对人人权的保护。

　　二、把抽象行政行为可诉的必要性分析

　　（一）客观弊端的存在和保护相对人合法权益的需要
　　有权利就有救济，法律、法规规定了行政相对人合法权益，同时这也意味着当相对人的权利受到侵犯时应赋予其合理便捷的救济途径。现实中的行政机关的抽象行政行为存在着日益严重的弊端，上文已提到，比如行政机关制定抽象行政行为的监督机制不完善，地方色彩或者部门色彩比较严重，不合法的抽象行政行为大量的存在。且抽象行政行为涉及范围广涉及人数多，并且具有普遍性和反复适用性。一旦抽象行政行为存在不合理不合法情况，行政相对人提起行政诉讼无疑的增加了司法机关审判的难度。一些行政机关利用这一法律漏洞用抽象行政行为的合法形式来掩盖其不法事实，相对人面这种困境无能为力。虽然《行政复议法》第七条第一款规定：公民、法人或其他组织认为行政机关所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：除国务院各部委的规章和地方人民政府的规章以外的国务院各部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。但这归根到底是行政机关内部的监督，公平性和公正性难免会出现漏洞，让上级行政机关审理下级行政机关的行政行为的合法性，有违自己不做自己判决的法理。因此基于这种客观弊端的存在和保护相对人合法权益的需要，把抽象行政行为纳入行政诉讼是很必要的。
　　（二）国际化之必然趋势
　　在很多西方法治发达国家都实行司法监督审查机制，这为我国把抽象行政行为纳入行政诉讼提供了一些经验和借鉴。比如在德、法、日等国有专门的行政法院对抽象行政行为进行审查，来体现司法权对行政权的监督。 在英国，不论行政机关制定的具体行政行为还是抽象行政行为，只要制定超越了法律规定的权限，法院就可以对其进行审查；在日本的法律规定中，只要国民不服行政主体代表国家执行公权力的行为就可以向法院提起诉讼；以美国为代表对抽象行政行为进行司法审查制度，法院对规章的司法审查主要涉及的方面有：一是行政规章是否存在专断，是否考虑了相关因素和一些不相关因素；二是行政规章是否由有权限的行政主体制定，是否在相应行政机构的管理范围之内；三是行政规章是否违背宪法、 法律的基本精神、基本原则和规定。

　　因此可以看出将抽象行政行为纳入司法审查，是在法治发达国家中普遍存在的做法，同样在一定程度上也代表者司法监督的发展方向。我国从社会发展的实际出发，结合法治的发展程度许多学者提出了在行政权力领域建立具有中国特色的司法监督制度，把抽象行政行为纳入行政诉讼范围，赋予法院审理抽象行政行为的权力，更好的来实现国家权力制约机制的平衡状态。在当今世界一体化发展的今天，对行政诉讼制度的这一改革是中国与国际接轨发展趋势的必然要求，是与世界更好接轨的关键步骤之一。

　　三、我国抽象行政行为可诉性的制度设计

　　（一）强化我国的司法独立
　　在我国法律虽然明确规定法院独立行使审判权，不受其他任何个人或组织的干涉。但在司法实践中由于我国人治残留势力的影响，一些地方法院还受到政府权力的干涉，官官相护现象依然存在。政府是我国的行政机关，代表国家行使权力，基于这一特点和现实人力、物力、财力的制约，法院对当地政府往往形成了一种依赖，往往不敢轻易冒犯。这就在实践中形成了充当中间正义裁决者受制于作为被告的政府机关的一种很尴尬的局面。结果导致一些案件的审理并不公正，影响着案件的公平性，行政相对人的合法权益得不到切实的维护。所以为了更好地、更有效率的把抽象行政行为纳入行政诉讼，必须强化司法独立，切实保障司法的中立地位，把法律制度建设与政治制度建设相结合，只有这样我国抽象行政行为的可诉性才能取得实质的突破。
　　对于确保司法权依法独立公正行使，十八界四中全会中提出提出了建立巡回法庭、推动省以下司法机关人财物统一管理等措施。着凸显了国家对我国司法独立运行的高度重视，一系列措施实施效果如何，我们拭目以待。
　　（二）扩大原告主体范围和诉讼受案范围
　　因为抽象行政行为涉及主体较多，影响范围较广，具有普遍性和反复适用的特点。再加上我国人口众多的现状，现实生活中存在着不同领域，不同地区，抽象行政行为所涉及的对象有着较大的复杂性。因此法律对抽象行政行为提起行政诉的原告的规定不应该是单个的公民、法人或其他组织而应该是多数行政相对人的联合。适当的增加与抽象行政行为有关的公益诉讼案件。比如生活中保护弱势群体的案件，维护社会正义的案件，损害社会公共利益的案件等。所以笔者认为抽象行政行为诉讼的原告可以包括：直接利害关系人，公益组织或社会团体，间接利害关系人，法律规定的其他可以代表公众提起公益诉讼的组织或部门。另外，在我国为了更好的维护人权，当抽象行政行为已经或者可能发生错误、对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时，这些行政相对人没有在法定的期限内提起诉，人民检察院为了社会安定及时纠正行政机关错误的决定，保护行政相对人的合法权益，可以就此抽象行政行为向法院提起诉讼。
　　2015年开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》进一步扩大了行政诉讼受案范围，如第二条第一款规定：公民、法人或其他组织认为行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这条规定取消了具体行政行为，至少从字面上扩大了行政诉讼受案范围。最明显的还是第53条规定了法院可以附带审查规章以下的规范性文件。但是法律并未明确的把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。笔者认为行政
　　诉讼受案范围还应包括除了由国务院颁布的行政法规、以及各部委制定的部门规章、省级人大及其常委会制定的省级地方性法规和省级政府规章外的抽象行政行为。尤其应包括那些损害公共利益、相对人合法权益、维护地方利益的不合理抽象行政行为。

本文编号：62666