试论公务员兼职何以屡禁不止

发布时间：2016-08-04 07:57

　　论文摘要 《公务员法》明确禁止了公务员的兼职行为，但是无论是从法律本身的规定出发：公务员兼职的条件、范围、可批准机关以及事后的归责不明确；还是从相关的配套制度而言，比如薪资报酬较低等原因，都使得公务员兼职屡禁不止。由此，本文提出了相应的对策，为制度的完善提出了建议。

　　论文关键词 公务员 兼职 屡禁不止 报酬

　　一、从法律文本看公务员违法兼职屡禁不止的原因

　　（一）从法条文本本身来看
　　《国家公务员暂行条例》第四十九条 、《公务员法》第四十二条 、第五十三条第十四项 都对公务员从事或参与营利性活动或在营利性组织中兼职做了禁止性规定。法律法规对公务员兼职已经进行了一定规范，但不同于一些学者的看法，认为法律已经给出了一个比较完善的答案 ，笔者认为正是立法时语言的模糊不明，导致在适用中才会歧义丛生。
　　1.公务员可以兼职的条件不明：根据《公务员法》第四十二条的表述：“工作需要”成为公务员兼职的合法原因，但是“需要”本身就是一个主观色彩很强的词语，不同的人会依据自己的主观感受、实际追求和社会地位对其进行不同的定义，以至于在实际操作中各种兼职行为及原因都被解释为“满足工作需要”。在很多地区，公务员兼职被看作是拉动当地经济的有效手段。以至于大批公务员都成为了——新时代的“红顶商人”。据《华商报》报道，某负责人在陕西某市召开的全市非公有制经济大会上表示：为积极发展非公有制经济，允许公职人员在完成本职工作的前提下8小时以外从事与职权无关的第二职业 。这种对公务员兼职明确授权尚属首次。或许基于对需求的不同理解，“发展本地经济的工作需要”应当能者多劳，允许公务员兼职。但是无论所兼职务是否与本职工作有关，我们认为只要从事了这种非法律明确规定的兼职就应当为法律所禁止。陕西省的这一举措无疑是对《公务员法》的错误理解造成的，除了领导本人的素养有待加强外，立法者也应当反思自己的表意是否明确。
　　2.公务员可以兼职的范围不明：《公务员法》第四十二条所规定的情形为：“公务员因工作需要在机关外兼职。”虽然《公务员法处分条例》明确进制公务员从事营利性活动或在企业或其他营利性组织兼任职务的情形，但只将兼职的内容限定于这两项；而对于公务员在事业单位或者社会团体的兼职行为，法律只设定了“经有关机关批准”且“不得领取兼职报酬”的限制条件。只要经有关机关批准，在行业协会等任职但不领取职务报酬，就不用受到处罚，这就无形中给我们上文所提到的在非政府组织中任职这一情形放开了口子。但这样的规定明显是不公平的，领导职公务员在在行业协会中兼任要职，参与行业标准的制定，通过手中的权利互相支持从而美化自己的政绩，这种行为与公务员参与营利性企业或其他机构的活动挣取“零花钱”的不良影响相比，显然是前者大于后者。按照我国传统的“举轻以明重”的思想精神，滥用职权在事业单位、行业组织中任职的公务员即便未领取报酬，这种行为也应当属于公务员的非法兼职，法律应对其细化加以规范。
　　3.有权批准的机关不明：《公务员法》第四十二条规定，“应当经有关机关批准”有关机关特指什么？在行政法中，应该申请复议和申诉的主体都规定很明确，如“上一级机关”，那么对于“有关机关”应当怎样理解呢？本级机关，上一级主管机关，上一级政府，还是对方给予工作需要单位，抑或是对方单位的上级机关或政府？上述这些机关并非只是一个机械性的列举，而是在公务员确实“因工作需要在机关外兼职”时都与之相关的机关。规定不明确，实践中可能出现的情形就是，一位领导职官员基于自身政绩及晋升的考量，认为确有“工作需要”，作为“有关机关”的首要领导批准自己到“机关外兼职”，且不领取费用。这显然是完全符合《公务员法》第四十二条的要求的，但是这种情形的大前提却是：为了自己的晋升和政绩考量，这在生活中是完全可能出现，甚至已经大量存在的现象。但目前《公务员法》的悲哀就在于无法对此种情形进行规制。英美法系的自然正义的第一个要求就是“任何人都不能做自己案件的法官”，这一条铁律无论在哪部法典中都是极为重要的，在公务员兼职这一问题上法律也应当完善表述，从制度的层面将其禁止。
　　4.法律责任规定不明确：1993年颁布的《公务员暂行管理条例》第四十九条就明确规制了公务员的兼职问题，但公务员违规兼职现象屡见不鲜。随着法律体系的不断完善，人大常委会制定的《公务员法》、国务院制定的《国家行政机关公务员处分条例》，组织部、人事部制定的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》都对禁止公务员违法兼职做出了规定，但均未明确公务员违规兼职的法律后果和应当承担的责任。法律在公务员在兼职并获取报酬后的追责机制也尚未建立，在实际的操作中往往就是批评教育、清退报酬，而这样所谓“惩罚”并没有也无法起到“预防”的效果。法不责众的心理则让立法流于形式，成为一种符号，而禁令成了看守麦田的稻草人，损害了法律的权威，损害了政府的权威 。
　　（二）从公务员这一主体来看——“理性人”价值观的影响
　　无论是宏观还是微观经济学，西方经济学最初的原理就是“理性人”的假设。也就是说，社会中的每个人都是一个想使自己利益最大化的“经济人”，公务员也不例外。改革开放以来，全国人民的生活水平普遍提高，但在“鼓励一部分人先富起来”的理论引导下公民的收入差距越来越大。政府工作人员与商人的收入差距越来越大，为了提高自己的生活水平和生活质量，公务员希望也通过兼职实现自己的人生价值，增加自己的收入，提高生活水平。
　　（三）从国家制定的相关配套制度来看
　　1.薪酬制度存在问题：首先，我国整个公务员的级别工资分27级，而基层公务员，或者说县乡级公务员的工资水平基本处于金字塔的底端 。其次，即便是同为公务员，但在不同地区，公务员的收入差距也很大；就算在同一地区但不同部门实际收入差别也很大。部门补贴以及福利在公务员的收入中占有很大比例，而补贴是依据部门不同而变化的，也就使得随同为公务人员，但部门不同，收入差别较大。这就产生了所谓的“实权”部门和“清水衙门”。较大的收入差距使得收入偏低地区和部门的公务人员选择通过兼职来提高收入。
　　2.人事管理制度不科学：
　　第一，基层公务员晋升的渠道狭窄。公务员的晋升通常是“资历”的比拼，而使得基层公务员往往都成为了终身制。基层公务人员往往都选择兼职来实现自我价值，弥补晋升难的痛苦。
　　第二，考核和惩戒的规定过于原则，缺乏可操作性。一般的工作人员都不会因为考核真的失去公务员身份。尽管《公务员法》规定了公务员义务，但在实际考核中清闲的工作和充沛的时间为公务员兼职提供了便利。
　　3.监督机制缺失：我国现有的立法以及现状都缺乏对公务员兼职的监管。无论是由公务机关监督公务人员还是公务人员相互监督亦或是群众监督和舆论监督也都没有发挥很好的效果 。很多人都了解公务员违法兼职的事情，但碍于彼此认识或自己也在从事同样的事情或碍于其他原因，就都选择了沉默，以至于公务员违法兼职越来越常见但又没有人进行监督，变得见怪不怪了。

　　二、对策分析

　　公务员兼职的弊端自不必多言，那么解决屡禁不止的公务员兼职问题就成了当务之急。我认为可以通过以下几种方式：
　　（一）建立合理的薪酬制度，保障公务员收入稳定增长
　　通过分析，我认为尽管法律及制度在规定上存在界定不明等问题，但是公务员如果本身没有兼职意愿，就不会有“公务员兼职”这一问题。建立合理的薪酬制度，缩小公务员与机关外人员的收入差距，缩小部门间、地区间收入差距，保障公务员收入的稳定增长与社会消费水平相适应，提高基层科员与办事员的待遇，从源头上消灭这种现象。
　　（二）细化相关规定，弥补缺漏
　　我国目前无论是立法还是规范性文件对公务员兼职问题的规定都并不完善，而且原则性较强，可操作性较差。甚至法规规章就直接照抄公务员法的规定而并没有任何的细化解释，尤其对可兼职的范围、批准机关、可兼职的条件及法律责任应当细化，减少法律在实际适用中的阻力。
　　（三）建立行之有效的人事管理制度及监督机制
　　对此，有学者提出要尽快把“财产申报”制度写入法律，使公务员尤其是领导职公务员的收入能够在阳光下运行，甚至认为这是反腐败最有效的办法 ，但在我看来，完善法律，建立合理的薪酬机制更为关键。减少公务员违法兼职，，当务之急还是保障并提高公务员收入，细化法律的相关规定。

本文编号：83154