浅谈内蒙古草原碳汇经济发展的法律保障途径研究

发布时间：2016-08-04 08:02

　　论文摘要 本文从内蒙古草原碳汇经济发展的优势谈起，在分析和借鉴国外经验的基础上，提出了适合我国国情的法律保障途径，从完善地方行政法规、碳汇评估、碳汇交易法制化、搭建国际合作平台、完善草原生态效益补偿制度等方面进行改进，以发挥草原碳汇经济的最大作用，促进草原碳汇经济可持续健康发展。

　　论文关键词 草原 碳汇 法律保障

　　碳汇一般是指从空气中清除二氧化碳的过程，即植物吸收和存储CO2的能力;碳汇经济又被称为低碳经济，如今增强碳汇储量，运用碳汇贸易赢得碳排放权成为了世界各国发展经济的重要手段。作为草原资源碳汇大区的内蒙古自治区对发展草原碳汇经济有着其他省份不可比拟的优势。

　　一、内蒙古草原碳汇经济发展的优势

　　随着经济的发展，世界上各国对草原的碳汇功能越来越重视。我国的草原面积约有4.1亿多hm2，每年大约固碳5.3亿t ，可以抵消我国一年CO2排放总量的30%以上。作为草原大区的内蒙古有着近7600万hm2 的草原面积，每年固碳可达1.2亿t ，占我国一年CO2排放总量的20%以上。特别是在《京都议定书》生效后，国际社会开始大力提倡和执行CO2减排与增汇行动。在这些固碳措施和执行过程中，通过实践得知，草原的固碳成本最为低廉，其形势也最为稳定。据专家测算，如果用工业减排措施，每吨减碳成本高达万元以上，森林固碳的成本也接近每吨500元，而草原的固碳成本每吨只有200元，是工业减排成本的1/50，是森林固碳成本的2/5，其优势不言而喻。从21世纪初，我国就实施退牧还草工程，尽管草原的碳汇作用低于森林，但是我国拥有较大的草原单位面积是最大的优势。作为碳汇资源大区，内蒙古把加大草原保护建设的投入力度、恢复与建设天然草原植被当作重点工程来抓，，取得了明显成效。同时国家也把草原生态保护补助奖励资金列入中央财政预算，自治区和各盟市旗县财政也分别拿出专项资金来扶持和加大投资力度，使内蒙古的草原植被盖度将由原来的37%提高到45%左右。基于此，发展内蒙古草原碳汇经济的自然基础会更加凸显，其固碳功能也会得到增强。

　　二、内蒙古草原碳汇经济发展的法律保障

　　发展草原碳汇经济首先有良好的草原生态系统，其更重要的是有可行的法律法规来保障各项制度的落实，否则发展草原碳汇经济只能是昙花一现。因此，要想大力发展内蒙古草原碳汇经济，就要从法律法规层面上进行保障，需要完善的法律制度进行规范引导，以促进草原碳汇工作的进展。
　　（一）总要求
　　任何国家的法律体系都是一个有机系统，同样，建立和健全草原碳汇经济发展的法律法规体系也必须与我国现行的法律体系相统一和协调，既不能生搬硬套先进国家的现成的立法模式，也不能闭门造车或独具匠心创造新法律，应结合现有的法律体系特点，制定出适合国情特点的法律法规。
　　合理的法律法规要从我国实际国情出发，合理的立法是在改变过去的观念基础上结合当前的实际进行重新完善和修订。鉴于此，国外关于碳汇经济的立法趋于成熟，我们可以采取拿来主义，进行甄别与剖析之后再建立起适合我国国情的法律法规制度。在立法过程中，还要注重经济与环保同步进行，而且要环境优先，不能只图GDP的提高而忽略环境的代价，经济发展和环境保护不可偏废，不能牺牲环境来促进经济发展，那样只能是本末倒置，得不偿失。首先，要发展草原碳汇经济要保障政策法律化的科学性。政策具有特殊属性，不同的政策有着不同的作用，亦不能盲目地把政策法律化，否则违背了初衷，在具体实施的过程中产生了种种问题从而不能够解决，更不能出现政策式立法。其次是要以政策为导向，完善法律规范。当前，《草原法》是规范我国草原健康可持续发展的主要依据，对于其他关于碳汇经济的立法还不成熟，甚至是空白，此时应通过政策的规定来引导低碳经济的发展，因为政策具有灵活性的优势，从长远看它不可完全替代法律的长期性、稳定性和规范性的特点。因为法律法规具有强制性的特点，良好的政策和法律法规可以起到相互补充的作用。最后，制定符合我国国情的碳汇经济法律法规可从成熟的《联合国气候变化框架公约》、《 京都议定书》以及哥本哈根及坎昆会议的内容中汲取相应的法律法规条文，结合我国草原碳汇工作的实际，制定出有自己特色的法律法规。
　　（二）具体要求
　　1.完善地方行政法规
　　首先要依照《中华人民共和国草原法》做好各种行政法规的细则落实。《中华人民共和国草原法》是1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的，并于1985年10月1日起施行。为了进一步保护、合理利用草原，保证经济和环境和谐发展，维护生态环境，促进社会可持续发展，2013年6月29日第十二届全国人大常委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》，对影响和破坏草原的一些具体行为进行重新的界定，使我国的草原生态系统认识和保护水平均上升到了一个新的水平。为了更好地实施《草原法》，内蒙古自治区也先后颁布了 “自治区草原管理条例”和“实施细则”两个地方性法规，更加具体明确地加大了对草原的管理力度，以确保草原生态走上一条可持续发展之路。
　　其次是将草原碳汇评估法制化。2010年3月内蒙古自治区成立了碳汇评估研究院。其初衷是立足于内蒙古自治区，发展绿色事业，组织相关专家对内蒙古的森林、草原、湿地等进行评估，进而形成碳汇机制并进行科研，为内蒙古的生态建设提供科学依据。内蒙古碳汇评估研究院是一个民间组织，不可能具备法定的制裁功能，对于破坏草原等行为无处罚权。因此，它可以借鉴俄罗斯联邦的“国家生态鉴定制度”，由国家出面对破坏自然资源和保护环境有关的活动行审查与评价，它具有权威性，更具有法定性。我国可以借鉴俄罗斯的这种模式，对于在基层实施和执行《 中华人民共和国草原法》过程中出现的违法、违规行为，就有了处罚依据，从而达到违法必究的效果。

　　最后是将草原碳汇交易法制化。碳汇交易可以在国内企业之间，也可以在国家与国家之间进行。具体是先由政府核定区域应排放的CO2总量，企业的碳排放权就是成为交易的对象，因此有限的碳排放权就成为价格中心，在这种利益驱使下，企业会倍加珍惜有限的碳排放权，以此来减少CO2的排放。但是我国现在的许多企业认为交了排污费，就可以肆无忌惮地排放了，这其实是一种误解。根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的要求，我国也制定了相应的《清洁发展机制项目运行管理办法》， 但是由于缺乏碳交易方面的管理法规，加之碳交易机制存有缺陷，因此碳交易所的职能作用尚未得到更大价值的发挥。作为全国碳汇储量最多的省区——内蒙古自治区，应充分利用其自身优势带动和影响全国的碳交易行为，其立法工作亦应与时俱进，充分发挥其区位优势在全国碳交易市场中的主导地位作用，着力探索制定与碳交易相关的法律法规，制定出具有水准的碳汇交易地方性行政法规，我国的碳交易立法打下坚实的基础。
　　2.加强横向联合，促进内蒙古草原碳汇经济全面发展
　　首先是搭建国际合作平台，加强横向联合，这其中最重要的是完善生态补偿制度。其目的是保护和可持续利用生态系统。在生态效益补偿制度中补偿标准是关键，现行的生态效益补偿制度其三个标准，每个标准各有利弊，有的易于操作，有的补偿标准高。针对内蒙古的现状，把重点应放在补偿方式的立法研究上，即把政府补偿和市场补偿有机结合起来。在此基础上要搭建一个科学的合理的国际平台，依照相关规定获取补偿资金，确保内蒙古草原生态建设可持续发展。
　　其次是进行清洁发展机制的合作。作为世界排放大国，我国的低碳减排任务还相当重。 从2012年开始，世界各国都已大幅度地减少CO2的排放量，因此碳汇就会逐渐成为一种稀缺资源，进而促进碳汇经济和贸易成为关注的重点。内蒙古其辽阔的草原就是项目交易的碳汇资源之一，现在内蒙古的草原生态系统其固碳能力超过1亿t，折合CO2近4亿t，按照5美元/t计算，内蒙古草原每年的碳汇收入就会超过20亿美元。因此建立和保护草原生态的长效机制是极为重要的，也会实现草原碳汇功能利益的最大化。
　　最后是加强国际、国内企业间的环境合作项目。作为发展中国家我国还存在着高消耗、高排放的问题，内蒙古作这我国的最大碳源大区也是如此，因此低碳减排任务十分艰巨。根据《京都议定书》的要求，低碳减排是我国义不容辞的责任，碳汇和碳耗之间的矛盾如何解决关系到国家能否实现减排目标。因此，鉴于内蒙古有着良好的碳汇资源的基础，应与亚、非、拉等国家进行多方位的环境项目合作，加强经济上的往来。另外，内蒙古自治区可以充分利用自身的地理区位优势与更多的国家开展碳汇合作贸易，达到互惠互利、双方共赢的目的，既可以获取更多的碳汇资源储备，也会为今后的经济发展奠定良好的基础。

　　三、结语

　　综上所述，若想大力加快内蒙古草原碳汇经济的发展，除了政策的支持外，还必须有良好的法律保障来促进其正常实施。当前，草原碳汇经济已成为世界性的话题，如何让内蒙古的草原碳汇经济有一个的质的飞跃，其法律保障不可忽视，因为这不仅关系到内蒙古草原碳汇经济能否健康可持续发展，也会关系到我国今后减排指标能否顺利完成。因此只有通过法治手段，借鉴国外经验，才能使我国的草原碳汇经济法律体系更加趋向完善，使之发挥更大的作用。

本文编号：83249