试析刑事立案监督实践中的问题及其解决路径

发布时间：2016-08-04 08:23

　　论文摘要 立案环节既可以有效的甄别案件性质，避免刑事经济的深入发展，破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪案件数量增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但是移送公安司法机关追究刑事责任的案件数量却相对较少，其中一些案件被以罚代刑，人民群众对此反响强烈。导致上述问题的原因主要有两个方面：一是利益部门化突出，部门与地方保护主义严重，同时容易受少数贪赃枉法的国家工作人员包庇、纵容；二是法律规定不完备，行政执法与刑事执法相互衔接的机制不够健全，缺乏关于检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序。
　　国务院《行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》规定，行政执法机关移交涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督；最高人民检察院《人民检察院办理行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》细化了行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的办案程序及其立案监督。各级检察机关根据上述规定，强化立案监督，密切与行政执法机关地联系，并结合各自的实际制订了相关制度，如案件移送制度、信息共享制度和通知立案制度等，为建立健全行政执法与刑事执法衔接机制、检察机关对行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序奠定了基础。随后，最高人民检察院又会同相关部门颁布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移交涉嫌犯罪案件的意见》，就解决行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件、检察机关对于行政执法机关移交涉嫌犯罪案件与公安机关的立案活动实施监督作出程序规定。应当说，上述一系列规定，使得检察机关的立案监督向前拓展有了明确的行政法规依据。但上述法律规定毕竟不具备刑事法律效力和普遍约束力，再加之国情特殊，检察权对行政权的影响力极为有限，同时又缺乏强有力的监督调查措施，致使有些行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件接受检察机关监督方面未体现出应有的自觉性，“移送或不移送、移送多或移送少、移送此案或移送彼案，基本上由行政执法机关掌控”的状况没有从根本上扭转。
　　（五）刑事立案监督在重要环节上不够具体
　　司法实践中，有三个环节疏于监督，致使效果不利：一是立案登记备案环节；目前，刑事立案监督的基本模式可归结为“受案-（核实）通知-立案（撤案）”，由于缺乏立案登记备案环节，立案监督案件信息的来源和渠道单一，受案环节受到严重影响，导致立案监督不能向纵深发展，立案监督的高度、广度和深度受到极大的制约。二是撤案环节；检察机关通知公安机关立案后，有的公安机关又违法撤案，造成了涉嫌犯罪的流失。三是办案进程。司法实践中，这类问题的处理随意性过大，大多仅仅是“通知”了事，至于以后“规定”虽然有“监督立案后三个月内未侦查终结的，检察机关可以发函催办，公安机关应当及时反馈侦查进展情况”的规定，但“过场和形式的痕迹颇浓”，检察机关以“案件正处于侦查过程中”得过且过，难免会降低立案监督的司法威力。

　　三、刑事立案监督制度的完善

　　立案监督制度的缺陷，已成为制约立案监督效能充分实现的重要因素，必须有针对性的进行弥补与纠正。当前，应着力做好以下工作：
　　（一）更新司法理念，强化刑事立案监督意识
　　首先立法层面要重视；虽然刑事诉讼法设有相关规定，但从其内容来看，简单、粗躁、不够细致，而最高人民检察院的司法解释又仅将公安机关列为监督对象，显然不符合立案监督的设立目的。刑事诉讼法应当明确立案监督的对象、立案监督的范围、立案监督的标准以及立案监督的运行等。其次，执法层面要重视；众所周知，立案监督工作的开展成效甚微，可有可无。究其原因：一是碍于情面。源于法律规定的基本原则与实践中的协同运作，三者之间形成了“兄弟关系”，难于“动真刀真枪”；二是检察机关工作头绪众多，人手短缺，“有心无力”；三是新形势下的立案监督是一项全新的工作，以原有的技术、方式、方法办案遇到了巨大的困难，效能不佳。针对刑事立案监督不力的原因，检察机关应当克服思想上的障碍，消除认识上的误区，树立勇于监督、善于监督、主动监督、高效监督的思想，努力克服“人员少、线索少、支持少”等困难，切实做好立案监督工作。再次监督对象层面要重视。立案机关及其工作人员对于立案监督，难免有抵触情绪。监督对象应当充分发挥制度、机制的作用，以正确对待检察机关的立案监督权，从而树立主动接受监督、勇于接受监督的工作观念，减少乃至消除抵触与对立，最大程度的确保立案监督的效果。
　　（二）完善刑事立案监督的范围
　　针对刑事立案监督范围不甚明确、监督对象过于狭窄等的缺陷，为有效提升立案监督的效果，最高人民检察院应当联合最高人民法院、公安部出台有关规则，明确刑事立案监督的范围，完善刑事立案监督的对象。
　　一是规范监督“消极立案行为”，重视监督“积极立案行为”。近一个时期以来，检察机关曾对公安机关不应当立案而立案的监督进行了试点，取得了较好效果，积累了丰富的经验。实践表明，这样做不仅不会影响公安机关办案积极性和办案效果，反而更有利于公安机关通过规范化的办案提升社会形象，最大程度的体现诉讼效益，因而得到了公安机关尤其是地方公安机关的理解和赞同。有些地方公安机关还与检察机关一起就该问题联合出台了规定，并在办案实践中遵照实行。2010年7月，最高人民检察院、公安部于联合颁布了《关于刑事立案监督有关问题的规定》，对立案监督的范围进一步细化，将“积极立案行为”正式纳入到监督范畴之中。尽管修正后的新刑事诉讼法对立案监督的规定未作任何变动，但不难看出，人民检察院对公安机关的立案监督已经迈上了一个新台阶。
　　二是将其他侦查机关、检察机关、人民法院刑事立案行为纳入监督范畴。为了解决其他侦查机关、人民检察院、人民法院立案行为监督的盲区，在刑事诉讼法没有规定的情况下，可通过出台司法解释的方式进行弥补。至于是先规定、再试行，还是先试行、再规定，需要根据国家的政治、经济形势，并结合立案监督的现状作出统筹安排，最终为立法全面规定并实行立案监督打下基础。
　　（三）赋予检察机关机动侦查权
　　针对“公安机关接到检察机关的立案通知后不立案或者立案后不履行或者不积极履行侦查职责”的问题，必须改变检察机关监督措施“软弱无力”的现状，应当赋予检察机关对这类案件的“机动侦查权” 。
　　从法理上来说，完整的刑事立案监督权应当包括：立案活动知情权、违法不立案的质询权、纠正权与监督立案案件的控制权。最高人民检察院、公安部于联合颁布的《关于刑事立案监督有关问题的规定》，在一定程度上解决了检察机关立案活动知情权、违法不立案的质询权、纠正权的问题，唯“监督立案案件的控制权”的构建不甚理想：仅赋予检察机关询问有关人员、查阅复印相关法律文书与案卷材料等权力，未赋予检察机关实质性的控制权。这样的立案监督权力格局，肯定是难以满足实践需要的，监督效能也是可以想象得到的，必须重组立案监督权，引入更有力的监督权力——机动侦查权。回顾我国刑事诉讼法的历史，1979年刑事诉讼法第13条第2款曾有“人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查”的规定，这一条款可以视为检察机关在刑事诉讼中享有机动侦查权的法律依据。但是鉴于当时形势及公检法三者诉讼权力总体平衡需要，同时考虑到这一职权运用过程中的负面影响，这一条款在第一次刑事诉讼法修正时被去除。1996年刑事诉讼法及现行刑事诉讼法虽也有类似规定，但从机动侦查权的适用范围及其限制来看，机动侦查权实际上已经不复存在，，更谈不上在立案监督中发挥作用。当前，从强化立案监督、提高综合执法效能角度着眼，有必要增加“检察机关对通知公安机关立案而公安机关拒不立案或立而不侦的案件，可以直接立案侦查”的规定，赋予检察机关机动侦查权；同时从程序上对机动侦查权的启动加以严格限制：地市级以下检察机关行使机动侦查权时，须报经省级以上人民检察院批准，以防止实践中出现滥用机动侦查权的现象。
　　（四）科学设立对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序
　　建立行政执法与刑事执法衔接机制，既有利于检察机关对国家工作人员特别是行政执法人员在职务活动中是否依法行使权力进行监督，也有利于国家工作人员严格执法、勤政廉政，更有利于检察机关及时发现行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件或移交后公安机关不依法立案侦查，从而最大程度地增强法律监督的实效。当前，尽管“衔接机制”的建立过程中存在着若干困难，但为了有力解决行政执法机关不移送或不及时移送刑事案件的问题，确保行政执法领域中涉嫌犯罪的人和事能够纳入到刑事诉讼中，必须首先设立并完善对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序。在监督调查程序的构建中，明确检察机关的权利，配置必要的监督调查手段，如阅卷权、调查权、检察建议权等；同时赋予行政执法机关相应义务，如如实提供案件材料、全面配合检察机关的调查工作等，从而确保行政执法机关依法移交或及时移交涉嫌犯罪的案件。
　　（五）细化刑事立案的重要环节监督
　　司法实践中，需要着重完善以下几个环节：一是建立立案登记备案审查制度，进一步扩大立案监督的范围，以审查已经立案、未予立案、存疑立案以及立案程序的各个环节；同时最大限度地拓宽检察部门对立案程序信息的来源和渠道。对于违法操作立案程序的违法违纪行为，要制定严格的问责机制，区别不同情况予以相应处理。二是建立撤案监督制度；对于检察机关通知立案的案件，侦查机关作出撤案决定，应当事先征求原通知立案检察机关的意见。检察机关不同意撤案的，应当提出具体侦查意见，由侦查机关继续进行侦查。三是建立办案过程定期汇报制度。立案监督的案件应当是检察机关重点关注的案件，立案监督的案件不应当仅仅是结果的监督，检察机关还应当及时跟进，随时掌握被监督案件的进展，被监督机关应当定期汇报被监督立案案件的办案进程，并随时接受检察机关的指导。
　　构建刑事立案监督体系，应当本着“大检察”的思路，以高效、常态化为基本目标，注重体现人民检察院立案监督的独立性、单向性、规范性、强制性与救济性，认真总结、汲取以往的经验教训，努力建构科学、正当、高效的刑事立案监督体系，多角度、全方位的加强对刑事立案权的监控。在提高认识、完善相关法律规定、强化检察机关自身制度建设等的同时，必须创设、强化刑事立案监督的氛围，着力培养社会大众的自觉监督意识，塑造、培育健康的文化环境，以最大程度地增强刑事立案监督的合力。

本文编号：83653