试论中国现行税收立法的若干思考

发布时间：2016-08-04 08:42

　　论文摘要 自2011年《营业税改征增值税试点方案》颁布实行以来，“营改增”不断扩围，关于“营改增”的评论或质疑也随之而来。本文从“营改增”的初期获得全国人大拟定相关税收条例的权力后，国务院几乎垄断了绝大多数的税收立法权，随着税收行政立法不断膨胀，其“越位”之嫌不言而喻。一方面这与行政权力的制约不力有关，另一方面也反映出全国人大及其常委会在税收立法上力量的薄弱及体制机制弊端。
　　三是公众立法参与匮乏。“税收来之于民，用之于民”。纳税人是税收关系中的重要主体，其私人财产的无偿让渡是税收的直接来源。洛克认为，未经人民自己或其代表同意，国家无权向人民的财产课税。也就是说，税收的立法必须经过人民或代议机构的同意。但在进行税收立法过程中，民众的参与度和话语权微乎其微，包括企业、经济团体和地方政府等税收直接利害关系人，在立法中的呼声得不到充分的倾听和采纳。甚至全国人大及其常委会在国务院主动的税收行政立法上也存在“失声”的病态。

　　四、对我国税收立法的建议

　　一是完善税收法律体系。借鉴税收发达国家经验，如日本国宪法第84条明确规定：“征收新税或改变现行税收，必须依法律或以法律规定的条件作依据”，将税收法定主义入宪，以最高法律的权威保障纳税人的基本权利和税收法律制定的严肃性及规格;在宪法税收法定原则的统领下，着手制定《税收基本法》，“统领、约束、指导、协调各单行税收法律、法规、规章”，构建税法体系的基本框架;由全国人大及其常委会主导，将一些关于税收的成熟的行政性法规及时纳入立法日程，完善后出台法律，解决税法规范层次低的问题。
　　二是严格制约行政权力。孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“在政府所有权力中，征税权是最容易滥用的权力”。可见，，对政府行政权力的约束是非常必要的，否则行政权力的恶性扩张必将侵蚀纳税人的利益。首先行政权力要适当退出税收立法性质相关的一些事项，如国务院及其部委要慎用通知、公告等规范性文件调整应该由税收法律或税收法规规定的税收事项，确保行政行为的合法性和有效性;其次，要将“依法行政”、“建立法治政府”的目标要求落到实处，提高法治意识，在即将深入挺进的税制改革中依法行政，在法治的框架下审慎作为，让类似“营改增”这样有法律争议的税改举措，在实现经济社会发展目标的同时更要合乎法律的规定，而不是片面追究经济效果却以牺牲法律的稳定与权威为代价。
　　三是规范税收立法权。洛克在《政府论》有经典表述：“立法权不仅是国家的最高权力”，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑”。因此笔者认为，规范税收立法权首当其冲的是规范税收行政立法权，即所谓的“授权立法”，打破国务院及其部委“即当裁判员又当运动员”的权力怪圈，明确规定国务院税收行政立法的具体权限，至少其不能涉及到税种的设立、更改、取消、税收的央、地分权等基本制度性内容，而不是如立法法中概括性的以“部分事项”了事。其次，强化全国人大及其常委会的立法权，确保其在税收立法中的主体位置和主导作用。实现这个目标，笔者认为要做到“三个必须”：必须加强人大的税收立法专业人员力量，克服税法专业性强的立法技术难题;必须发挥人大及其常委会汇集民意的“人民代表”作用，保障人大所立之法真正汇集民声、民智，维护好纳税人的权利;必须发挥好人大监督作用，监督政府税收行政立法权的适当行驶，坚决纠正政府越位或滥用税收立法权限。此外，明确中央和地方税收立法权的划分，给予地方人大及其常委会适当的税收立法权，如根据本地实际开征具有地方特色的新税种，以妥善解决如“营改增”过程中出现的地方财政收入大幅下降的疑难问题。
　　四是建立税收立法公众参与法律机制。税收是国家对公民私人财产的强制性、无偿性的取得，因此其关于社会公众的切身利益。针对税收法律制定中公众的立法参与缺乏问题，笔者认为有必要畅通税收立法公众参与的渠道，如以法律形式规定税收立法听证等制度，以科学、公开、透明的程序设计，使普通纳税人、企业等市场主体、经济团体、专家学者与地方政府、国地税等职能机构、中央政府共同参与到税收法律的讨论和酝酿中，在各方力量合理的博弈中权衡各方利益，使各方的诉求得到最优化回应，制定出内容合理、科学，程序民主、正义的税收法律。

本文编号：84034