试析业主委员会的法律困境与出路思考

发布时间：2016-08-04 08:47

　　论文摘要 业主委员会是民间的自治自律组织，对于推动社区治理的转型至关重要。但我国业主委员会起步晚，法律规制不完善，仍存在许多法律问题待以解决。文章通过对业主委员会的主体地位、运作程序、酬劳机制等几方面法律问题的分析，探寻相对应的解决方法，希望能对其走出法律困境有所帮助。

　　论文关键词 业主委员会 自治自律组织 社区治理

　　社区为当代社会的简单缩影，其对于推动社区治理的转型作用不容小觑。较于国外，我国业主委员会起步晚，且相关的法律法规规定得不够完备，日常运行中不免出现许多问题，尤以法律问题较为突出。如何改善业主委员会如今的困难局面，使之顺利走出法律上的困境，成为了现代社会亟待思考的问题。

　　一、业主委员会的法律困境

　　（一）业主委员会的主体地位不明确
　　业主委员会从组建到运行，始终围绕着“自治”二字，本质上有别于政府机关与事业单位，显然可以排除其属于企业法人、机关法人或事业单位法人。由此，我们需要讨论的就只是它是否属于社会团体法人了。社会团体法人作为法人的一种，本质上当然具备其固有特点，包括依法成立并且拥有自己的财产和名称，还要能够独立的承担相对应的民事责任。就目前发展情况来看，业主委员会不可能承担独立的民事责任。因此无论上到国家层面，或是下到地方区域，皆未有运用法律文件来确认表示业主委员会的法人资格的情况，实践中也没有将其作为真正的法人来看待。 由此可见，业主委员会属于法人这一观点尚不准确，缺乏法律支撑。
　　那么业主委员会是否属于法律上所定义的其他组织呢？所谓其他组织，就是指依据法律规定而成立，虽然拥有自己的组织机构和相应财产，却并不享有法人资格的组织。通过对法条的分析可以了解到，业主委员会的履行职责中有代表业主与选聘的物业管理公司订立相关的物业服务合同这一项。而业主委员会单纯地作为业主大会的代表机构，本身并不具备法人条件，没有独立的拟制人格，最重要的是无法独立承担责任，其行为后果应当由全体业主共同承担。 通过以上分析，我们大体可以确定业主委员会的民事主体地位，即为法律意义上的其他组织，其应当具备诉讼主体资格。然而现实里却并非如此，各级地方法院依旧对它的法律地位认定不一，面对业主委员会以其自身名义提起的诉讼，有的法院接受之，有的法院以主体不适格不予受理。
　　（二） 业主委员会的成立和运作程序欠缺规范
　　造成这种不规范局面的原因，一方面是业主委员会的成立条件，在法律上只有模糊和笼统的规定，并没有明确肯定的表述。如《业主大会规程》第八条就有这样一条笼统的规定：“即筹备组组织业主召开首次业主大会会议，并选举产生业主委员会。”这样看来，业主大会会议必须由筹备组组织召开，若该会议不能成功召开，业主大会将无法成立，则更不用提设立业主委员会了。那么筹备组又是由什么组成呢？通过对规程的阅读我们不难发现，筹备组主要是由业主代表和建设单位组成的。建设单位成为了不可控因素。倘若建设单位担心业主委员会的成立会对自己的利益造成威胁，建设单位便成为了阻碍因素，若果真如此，起初的业主大会会议也无法顺利举行，岂不是更无法保障业主委员会的顺利设立？
　　另一方面，目前法律上尚没有关于业主委员会的运作程序规范，无论是人员配备还是资金筹集，一系列的日常运作均无相应规定。《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。”该条款过于宽泛和空洞，热心、有责任感及有组织能力这些皆为主观因素，完全无法控制。同时，法律上也无相关的监督规定。当业主内部出现矛盾，他们可以向物业公司寻找解决办法，当物业管理公司侵害业主权利时，业主委员会可以代表业主与物业公司进行谈判沟通，那么如果侵害业主权益的是业主委员会呢？业主除了可以通过向法院请求撤销决定以外，有无防患于未然的监督机制呢？《物业管理条例》也规定了业主和业主大会都有权监督业主委员会的工作，但是对监督权的行使、监督机构、监督方式等都没有明确规定，，这就很容易造成“人人监督，人人都无法监督”的局面。 现如今，业主委员会工作的顺利进行全然必须依靠成员自身的自觉性，完善相应的程序体制成为了亟待解决的问题。
　　（三）业主委员会与业主的权责关系不分明
　　就目前发展状况来看，我国法律上关于业主委员会与业主之权责关系，绝大部分都是一些原则性规定，条文中也未明确指出两者的代理关系，这就导致两者之间缺乏相应的联系，从而显得异常松散，业主委员会无法对社区范围内的业主起到有效规范制约作用。尽管有的小区订立了许多文件来规定业主委员会与业主的权利义务关系，但是这些文件的执行效果并不理想，几乎形同虚设，业主委员会的工作也很难得到业主的理解和支持。甚至于有很多业主对业主委员会与物业公司所签订的服务合同不屑一顾，完全认识不到这个组织的存在对维护自身合法利益起到着多大的作用，单纯地以为只要自己购买了房子，就不用再交后续的管理费。 因此，将业主与业主委员会的关系明确化，并通过法律规定业主委员会对业主的有效制约，扩大其权利，将会在一定程度上提高业主委员会工作的效率并改善社区治理中业主委员会工作的尴尬局面。
　　（四） 业主委员会与其他社区自治主体的权责关系不理想
　　乔纳森的社会学理论中有提到，社会一直都有着两副的面孔，一个是一致，另一个却是冲突。 社区作为社会的缩影，在治理结构上也具有相应的复杂性。除了业主委员会，城市社区内还存在着其他的自治主体，如居民委员会、物业管理公司等，然而这些自治主体之间的权责关系并不理想，简单而言，就是冲突很多。如何引导规范业主委员会与社区内其他自治主体协调配合工作，分工明晰，理清各方的权利义务责任，成为了当前需要思考的问题。只有充分发挥各方的作用，形成多元化自治格局，才能有效地推动城市社区治理结构的新变化，达到发展的新高度。
　　（五）业主委员会的酬劳机制不健全
　　目前中国绝大多数的业主委员会都属于无报酬的自治组织，由于酬劳机制的不健全，将会产生一系列的不良反应。一方面，如果没有有效的激励机制加以诱导，业主委员会成员容易缺乏工作热情，工作效率自然无法保证。加之业主委员会自身并没有经费来源，让业主出钱支持一个没有工作热情也没有工作效率的团队，显然是很困难的。没有酬劳机制的业主委员会就相当于公益性组织，然而，当这个公益性组织短期内无法得到业主支持，不能获取相应的资金时，其工作所对应的服务也很难开展。现实中很多业主委员会的成员在服务一年两年后就选择退出，究其原因也是因为酬劳机制不健全。

　　二、他山之石——国外关于业主委员会制度之借鉴

　　20世纪50年代后，在联合国的倡导下，全球各国尤其是一些发达国家将视线转向城市社区建设与管理模式的研究领域。 作为现代社区专业物业管理的伴生物， 业主委员会形成于20世纪初的美国。 而关于业主委员会法律地位的认定，各国做法不一。美国并未直接承认也未直接否认业主委员会的法人地位，然而追溯到上个世纪70年代，加州法院已通过Ronald white v Cox 案件确认了它实际具有法人实体性质。通过该判例，此后美国的实务界普遍默认了业主委员会的法人主体资格。
　　美国是通过判例的方式在实务中确认了其法律地位，然而大多数英美法系国家却是直接在法律上承认了业主委员会法人人格。以新加坡为典型代表，它的土地权属法直接表明，业主委员会一经登记即获得永续性法人主体地位。另外，以法国为代表的大陆法系国家中也有直接将之规定为法人主体的，法国法律规定，合作管理团体也即业主委员会享有独立的法人人格，不仅具备相应的民事权利能力，其行为后果也具有法律意义，更为直接的是法国直接确认了它的诉讼主体资格，这将避免很多麻烦，体现在司法实践中运作更加便捷。我国香港地区便是如此，该地地区法律对业主委员会的成立做了详细规定，包括具备何种条件可以申请，登记注册有哪些注意点。当业主委员会登记成功后，其便当然享有法人主体资格。

　　相较于以上两个国家，德国并不承认业主委员会享有法人资格。该国虽然在立法上承认业主委员会是拥有权力的特别团体，但否认了它的民事权利能力和行为能力。德国法律规定业主委员会仅是执行机构，且仅享有社团的登记注册的能力资格。然而与我国不同的却是，其在他国《住宅所有权法》中明确赋予业主委员会相应的作为原被告的资格。这主要归结于德国的民事诉讼制度，他们独特的诉讼法里规定非法人资格的社团在民事诉讼中享有和法人一样的权利义务。同样不承认业主委员会享有法人资格的还有我国台湾地区，它在法律中直接表明，管理委员会也就是业主委员虽不具备法人资格，但却可以作为诉讼主体参与诉讼，一旦介入诉讼环节，它必须及时准确地将庭审信息传达给社区范围内的业主。
　　通过与以上国家地区作对比，我国应当从中吸取经验教训，结合当前经济发展水平及国民素质，加以借鉴。首先应当通过立法清晰表明业主委员会的主体性质，无论是将之确定为法人或是其他组织，都必须给出明确的法律依据。另外，可以考虑向德国或台湾地区学习，即使不承认它的法人资格，也应当在民事诉讼法中给予业主委员会诉讼主体资格的认定，这将直接影响司法审判实践活动，是十分值得我们重点关注的。
　　除了主体地位的明确性，国外的业主委员会在制度运行上也有很多方面值得我国参照，以美国为典型，它的制度很特别，也十分先进。美国业主委员会从组建到权利义务的行使皆通过商业模式运行。简单的来说，当业主购买了社区内的房屋，其权利并不通过产权来表示，反而是以股权的方式体现。广大业主成为了一个又一个股东，共同对居住的社区进行自主管理。此种模式的好处在于它可以在日常生活中培养人们的法律意识，尤其是对权利义务的认识，真正做到基层自治管理，推进城市化新发展。
　　然而国外那些优秀的体制制度体系是扎根于它们自身经济文化中的，且经过了较长时间的历练和发展。若我国照搬照抄国外的体制制度，当下只会使业主委员会进入另一大困境。社会发展的规律告诉我们，在经济尚未平衡发展的中国，只有充分解放生产力，提高国民的生活水平以及教育程度才可能将国民意识上升到一个新高度。这便是所谓的国情，只有国民的意识水平提升，制度运行才会获得良好的外部环境。因此，我国只能从各国体制中吸取一些经验教训，至于我国是否适合那种运行模式仍需与国情相结合，应该进一步考量。

　　三、关于业主委员会法律困境之出路的几点思考

　　（一） 明确业主委员会的法律地位
　　首先，业主委员会在工作上还是有财产和经费的，虽然数目不大。这些财产和经费大部分来源于以下几个方面：首先是物业的共用部位、共用设施设备和物业管理办公经营用房及由此产生的收益和住宅共用部分、共用设备设施维修基金，另外还有业主委员会从业主处筹集来的办公活动经费等。 由上述分析得出结论，业主委员会所具备的特点几乎完全符合我国法律关于其他组织的定性。
　　其次，在明确了业主委员会的性质以后，对它诉讼地位的分析就成为了又一大急迫待解的难题。在我国的审判实践中，由一开始的普遍否认，再慢慢向有条件的认可发展，业主委员会诉讼主体资格的认可经由了非常艰难之发展过程。 业主委员会作为一个维权性组织，它组建的目的就是为了维护广大业主的权益，而确定其诉讼地位，是实现该目的的必要手段。放眼全球，世界上那些法制建设较为完备的国家几乎都认可了它具备诉讼主体资格，我国香港地区也不例外。当地地方法律将业主团体确立为法人，同时赋予其民事关系中当事人的权利能力。 因此，无论是从维护业主权益还是完善我国司法体制的角度出发，我国立法者都应当考虑通过立法的形式对之予以确认，从而可以省去许多不必要的争端与麻烦。
　　（二） 完善业主委员会成立和运作的程序规范
　　首先，可以考虑实行业主代表大会制度。代表则是按照单元产生，按楼栋再产生相应的代表组长，并且定期举行代表会议商议相关事宜。会议主要采取少数服从多数的原则，业主委员会成员的更换和罢免都经由会议审议通过，小区的各种规约和制度也是如此。另外，重要事件的决定也要由业主代表大会表决决定。这个举措主要是针对业主大会召开难的状况。 其次，除《物业管理条例》相应的条款应进行细化外，社区内部还应当制定详细的规章程序，包括成员人数、任期等问题都需要进行明晰。其中，若业主委员会要取得业主的信任与支持，工作状况的信息公开透明是关键点，而这一关键主要体现在对于业主委员会的监督管理上。诚然，我国的法律对业主委员会的权利规定显得较为模糊，虽然如此，但归根结底法律终究赋予了其权利，然而却缺乏相应的监督机制。我国应当考虑建立一个特别的监督机构，对业主委员会的工作实行约束和监管。这也是直接针对我国基层城市自治中有关业主委员会制度的构建缺点而做出的应对措施。
　　（三）明确业主委员会与业主之间的权责关系
　　现实中，很多的业主委员会空有框架皮囊，形同虚设，究其原因是在于缺乏对其权利义务的明确规定。由此观之，我国应在法律上规定业主委员会对应的权利，权利内容有多大，适用范围有多广，以及业主委员会该如何运用这些权利，它和广大的业主到底是怎样的一种法律关系。就我国目前的法律法规来看，业主委员会的权利义务基本上都是原则性的规定，应当予以细分。而第一步要做的即为明确业主委员会与业主两者的委托代理关系，此类关系应当紧紧围绕两者之间，并有足够的法律保障。在一些社区，由于运作程序的不规范，竟然同时出现两个名义上的业主委员会，没有价值不说，更容易产生混乱。而当法律上有了足够的保障，业主与业主委员会有了更为紧密的委托关系，就将避免此类情况的发生，也能改善工作中相互推诿的情形。其次，如上文所述，在建立了相应的监督机构以后，业主委员会本身的权利应当被扩充，至少应当对业主有一定的约束能力。在这一点上可以借鉴美国业主委员会的运行制度。另外，从小区的日常维护到小区生活质量的改善，业主委员会应当有收集必要费用保证公用支出的权利以及更换必要设施达到提高业主生活水平的权利，而这一点可以与建立规范的经费筹集制度以及酬劳激励制度相结合。
　　（四） 形成业主委员会与其他社区自治主体的多元化合作局面
　　伴随着社会经济的发展和一系列新政策的出台，现如今的社区治理结构和从前相比有了很大的不同，即从一开始的政府主导，逐渐发展为多元化共治的局面。但共治必然会引发各方摩擦产生矛盾，如何有效的化解矛盾，形成相应的良性互动循环成为了社会亟待思考的问题。在实际操作中，一个小小的业主委员会上有市、区、街道、社区四级领导，任何一级领导都可以对业主委员会进行指导、监督和管理，但指导监督的界限并不清楚。 这样将会导致在各方压力下业主委员会不可避免地将产生自治矛盾。另一层面，业主委员会自身应当梳理清楚其与物业服务企业两者之联系，不能在工作中相互抵制。业主委员会与物业公司应当处于一个相互平等的地位，业主委员会应当着重培养物业公司对于提高广大业主生活质量的责任感，取得良性循环。同理，在处理与居民委员会的关系上，业主委员会也应当与之进行良好的沟通，明确各自的职权划分，共同推进社区的良好自治新局面。
　　（五）建立合理的经费筹措制度与酬劳保障制度
　　根据我国相关法律规定，筹集和使用专项维修资金应该由广大业主共同决定，而业主委员会仅具备权限很小的执行职能，其本身的经费筹集必须以它归属的业主大会的一系列决议为基础。若单纯的通过业主委员会与业主协商的方式取得资金，将会导致矛盾的出现，因为大多数业主对业主委员会的工作性质还不明了，在这种情况下很难取得他们的支持。除了保障业主委员会各项日常工作的正常开展，剩余的经费应当用于酬劳奖励方面，因此还需要建立合理的酬劳保障机制。虽然业主委员会是服务性的组织，但为了保证成员的工作热情与工作效力，一定的奖励机制的建立仍是必要的。在人员选拔方面，除了兼职的业主外，还可以考虑吸纳一些大学生志愿者进行服务，并提供一定的经济回报。同时，这种酬劳机制也应当通过业主大会的决议制定，在广大业主平等自愿的基础上，保障公开透明。

本文编号：84144