简论检察机关提起环境民事公益诉讼的途径与方式

发布时间：2016-08-04 08:48

　　论文摘要 环境民事公益诉讼在我国起步较晚，根据现有法律规定，环保组织是环境民事公益诉讼的适格原告，而检察机关只有提供法律咨询，提交书面意见以及协助调查取证的权力。但因缺失详细操作细则，致使检察机关在行使权力时深受限制。现实中，环境民事公益诉讼需要强有力的原告提出，才能与污染环境的被告进行对抗，因此检察机关应该在目前法律的基础上，积极作为，深度介入环境民事公益诉讼。

　　论文关键词 公益诉讼 检察机关 支持起诉 直接起诉

　　随着物质文化生活水平的提高，良好的环境成为衡量人民群众幸福指数的重要因素，环境问题成为了重要的民生问题。近年来，为解决日益严峻的生态环境问题，国家加强环境立法，弥补环境公益诉讼的立法空白。
　　针对环境民事公益诉讼，《民事诉讼法》、《环境保护法》都进行了较为笼统的规定，直至最高人民法院正式施行《关于审理环境民事公益诉讼案件使用法律若干问题的解释》（简称《环境民事公益诉讼案件司法解释》）对许多细节问题做了相关规定。本文将结合我国目前法律法规探究检察机关在民事环境公益诉讼中的地位以及其发挥的作用。

　　一、我国环境民事公益诉讼的发展

　　从立法角度而言，我国直到2012年新修改的《民事诉讼法》第55条才首次增设公益诉讼这一概念，使得环境民事公益诉讼有法可依，但对于公益诉讼主体资格、具体方式一直没有得到细化。直到2015年最高人民法院实施《环境民事公益诉讼案件司法解释》第十一条规定对“机关”具体解释为“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关”，并对“支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”细化为“提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式”。

　　二、检察机关参与环境民事公益诉讼的现状

　　（一）环境民事公益诉讼主体资格
　　目前，对于环境民事公益诉讼主体资格的讨论，仍存在较多的不同理解，但依照现有法律，环保组织是适格原告，检察机关多采取支持起诉，督促起诉等方式参与环境民事公益诉讼。
　　1.环保组织作为环境民事公益诉讼的原告。环保组织作为民间环境保护的主力军，许多重大环境保护活动都是由环保组织负责组织的。然而，《环境保护法》第五十八条以及国务院颁布的《社会团体登记管理条例》的规定，使得许多民间环保组织取得合法身份难上加难， 也因此制约了环保组织作为环境公益诉讼原告的法律地位。现有的环保组织筹集资金渠道狭窄，资金来源也不固定，提请环境公益诉讼所得索赔款也将用于恢复环境，无法给付环保组织，加之《环境保护法》规定禁止提起诉讼的社会组织通过诉讼谋取经济利益，因此限制了环保组织提出环境公益诉讼。除此之外，主要因为加之缺乏相关法务人员及诉讼经验，无力支付高额的诉讼代理费用导致无法提起环境民事公益诉讼。
　　2.人民检察院作为环境公益诉讼的原告。对于检察机关作为环境民事公益诉讼原告存在较大的争议。检察机关具备专业化、司法权威、诉讼能力等许多优势条件，同时作为国家法律监督机关，应当认为能自然取得原告资格，行使诉讼权利。根据目前我国环境民事公益诉讼现状，许多组织机关都无法较好完成环境民事公益诉讼时，由检察机关作为原告行使诉讼权利确为较好的选择。
　　（二）检察机关参与环境民事公益诉讼的途径
　　根据此次最高人民法院颁布实施的《环境民事公益诉讼案件司法解释》，提供法律咨询，提交书面意见以及协助调查取证成为检察机关参与环境民事公益诉讼的主要途径。
　　1.提供法律咨询。环保组织作为环境民事公益诉讼的原告，怠于提出环境民事公益诉讼是因为一定程度上无力支付高额的律师费用及法律咨询费用。检察院作为国家司法机关，对于较快更新的法律法规及司法解释掌握全面、及时，因此由检察机关解释法律问题更权威。
　　2.协助调查取证。检察机关协助调查取证，对于当前环境民事公益诉讼走出困境提供很大帮助。环境污染案件调查取证比一般的民事纠纷案件要复杂的多，作为环境民事公益诉讼的原告，环保组织对案件进行调查取证存在很大的困难，例如：调查取证涉及范围广，时间长等。诸多调查取证难的问题，使得很多民间环保组织无法支撑到最后而放弃环境民事公益诉讼。当前我国检察院都有案件调查权，在诉讼过程中有权进行调查和收集证据。且检察院在收集证据资料方面有更多的便利条件，例如专业人员等。
　　从现实情况来看，许多环境污染案件中，侵权案件中不法行为主体都是企业、公司等强势主体，而受害人都是弱势公众，检察机关依法收集和案件相关的证据材料，有利于弱势公众更加公平的参与环境民事公益诉讼，维护双方平等的诉讼地位。

　　（三）检察机关参与环境民事公益诉讼的当前困境
　　1.“书面意见”规定不完善。尽管检察机关可以通过提交书面意见支持起诉，但是对于“书面意见”的具体形式、内容、法律地位等却无更加详尽的解释。
　　根据实践工作情况，目前涉及环境民事公益诉讼的主要业务部门是检察院民事行政检察科。其监督的具体手段主要是提出检察建议。那么，检察机关通过提出书面意见参与环境民事公益诉讼是否可以简单理解为提出检察建议呢？答案应是否定的。检察建议书是起法律监督作用，而检察院参与环境民事公益诉讼活动提出的书面意见无论是被采用为证据还是发挥其他作用，很显然都无法起到法律监督的作用。所以，将书面意见简单等同于检察建议，很有可能会使检察建议书的法律地位因此而被混淆。
　　除此之外，环境民事公益诉讼活动中，检察院支持起诉时提出书面意见却有两个主体，一是提起环境民事公益诉讼的环保组织；二是审理环境民事公益诉讼的人民法院。现实操作中，可能会因无明确规定而产生混乱，使书面意见难以发挥其原本设定的作用。
　　2.调查取证现实操作难。尽管检察机关参与环境民事公益诉讼案件的调查取证存在许多的便利条件，但调查取证权也因不够全面而易造成现实操作的困惑。例如：检察机关是以何种身份参与案件的调查取证，在调查取证过程中，检察机关与环保组织如何进行配合协调，如何保障检察机关调查取证权不被滥用等问题。除此之外，依照现有检察机关机构设置及工作分工，检察机关民行检察科是参与环境民事公益诉讼的主要部门，因此，其现状将直接影响着环境民事公益诉讼活动的开展情况。目前检察机关中部分内部调查资源偏向刑事检察工作，对于民行检察工作重视程度不够。因此，仅仅依据《环境民事公益诉讼案件司法解释》规定检察机关具有调查取证权，对于目前的实践工作操作性指导意义不大。

　　三、完善检察机关参与环境民事公益诉讼的建议

　　（一）完善操作细则
　　《环境民事公益诉讼案件司法解释》规定检察机关参与环境民事的三种途径，但因为缺乏具体的操作细则，使得检察机关参与环境民事公益诉讼很大程度上停留在理论方面。因此检察机关参与环境民事公益诉讼，还需检察机关依据《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律，参照当前的实际工作，制定操作性强的工作细则。
　　针对检察机关参与环境民事公益诉讼所遇到的“书面意见”不详尽这一问题，应尽快确定“书面意见”的具体内容及形式及接受对象。无论向环保组织还是人民法院提出书面意见，都应有法律法规明确。这样才能确立“书面意见”在环境民事公益诉讼中的法律地位。
　　面对调查取证操作难的问题，首先，制定相应的操作细则。例如，检察机关以何种形式进行调查取证。其次，重视民行检察科的调查核实工作。实践工作中，民行检察工作所受重视程度不够，面临人员少，调查核实权受限制等问题。因此，加大对民行检察科调查核实工作的重视程度，予以相应的调查权力。此外，细化与检察院其他侦查部门的沟通协作的具体细则，充分发挥检察机关的调查取证权。
　　（二）加强沟通协作
　　加强检察机关与环保部门、环保组织的沟通联系，联合出台相应的办理规则。针对在实际工作中可能会遇到的检察机关与环保部门及环保组织的分工协作的问题，细化配合规则，明确相互责任尤为重要。必要时可在中级人民检察院设立环境检察专门机构，加强部门有效对接，，提高人才利用率，提高办案效率和质量，有利于提升环境检察司法公信力。
　　四、检察机关深度介入环境民事公益诉讼的设想
　　前我国对于检察机关参与民事环境公益诉讼的规定相对比较保守。现有法律比较倾向于支持起诉以及督促起诉等方式。
　　而笔者认为检察机关在刑事诉讼活动中一直承担着双重角色。实践过程中，角色转换已经不能作为检察机关直接起诉的障碍。
　　因此，检察机关不应仅局限支持起诉、督促起诉的范围内参与环境民事公益诉讼。而应以支持起诉，督促起诉作为前者，直接起诉作为补充，三者有顺序的结合，起到对环境民事公益诉讼诉前、诉中、诉后三方面的全面监督，有利于完善民行检察监督工作，保障环境民事公益诉讼顺利进行。

本文编号：84164