试析新环境保护法视角下的环境公益诉讼

发布时间：2016-08-04 08:52

　　论文摘要 近年来，环境公益诉讼日益受到重视，《民事诉讼法》、《环境保护法》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的接连出台，使我国环境公益诉讼制度终于有法可依。但由于此项制度规定并不完善，本文结合现行法律规定，对环境公益诉讼的原告及诉讼费用问题进行了分析，并提出完善措施。

　　论文关键词 环境公益诉讼 正当性 原告资格 诉讼费用

　　环境公益诉讼是 20 世纪 70 年代源于美国的一种诉讼形态，旨在维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。 近年来，随着环境污染不断加剧，我国学界和政府都也逐渐把注意力转移到环境公益诉讼制度。从我国当前国情看，建立环境公益诉讼制度是必须的，但是在制度设计上仍有一些问题需要完善。

　　一、环境公益诉讼原告资格的认定问题

　　原告资格的认定是环境公益诉讼的核心问题，赋予何种主体的原告资格，一直是理论界研究的热点所在，实践中也有许多不同的见解。2013年1月施行的新《民事诉讼法》 将“法律规定的机关和有关组织”确认为环境公益诉讼的主体。但由于该规定过于笼统，且无相应司法解释予以细化，对环境公益诉讼主体资格的认定仍有许多分歧。直至2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》才进一步把环境公益诉讼主体明确为环保社会组织，2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）对环境民事公益诉讼主体条件又作了详细的解释。
　　环保社会组织作为独立于政府部门的社会组织，，在参与诉讼过程中，受到的政府干扰更小，能够真正代表公共环境利益，有利于实现程序正义和实体正义。但经过考察现有环境公益诉讼实践状况，由环保社会组织担任环境公益诉讼主体还存在一些弊端。首先，目前我国环保社会组织的发展虽快，但仍然在起步阶段，整体呈现组织力量薄弱，数量不足，参与积极性欠缺等问题。其次，真正有能力、有意愿提起公益诉讼的环保社会组织较少。再次，原告资格范围过窄。单一的把环境公益诉讼的主体界定为环保社会组织不利于对环境公益的周全保护。
　　针对上述问题，一方面可以转变观念，消除对环境公益诉讼的种种怀疑、担心和惧怕心理，提升环保社会组织参与环境公益诉讼的积极性。我们知道，环保社会组织的成立不是一朝一夕的事情，在环境公益诉讼即将施行的紧要阶段，靠临时成立多家环保公益组织增强环保社会组织的力量是不现实的，即使能够成立也需要等到五年以后才能成为适格主体，显然这一做法是行不通的。所以只能提升现有环保社会组织参与公益诉讼的积极性。只有这样才能逐步破开环境公益诉讼这个“冰笼”，才能使每个环保社会组织敢诉、善诉。
　　另一方面可以规定在符合条件的环保社会组织未提起环境公益诉讼时，由检察机关作为原告提起环境公益诉讼。虽然《解释》第十一条规定检察机关只能支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼，有些学者也认为赋予检察机关提起环境公益诉讼原告资格有悖于当事人对诉权的自由处分。但我国正处于经济发展的攻坚期，经济快速发展的一个重要负面影响就是环境污染的发生。全国各地聚精会神搞建设的同时，环境污染也愈来愈严重。而我国环境公益诉讼的适格主体全国仅仅300余家，即使这300家环保组织都有提起环境公益诉讼的意愿，也很难担负起对全国环境污染事件提起环境公益诉讼的责任。虽然新《环境保护法》将提起环境公益诉讼的原告限定为环保社会组织，但这并不否认对检察机关是否可以作为适格主体进行学理探索的价值。首先，检察机关作为公益的守护者，由其提起环境公益诉讼有利于更好地保护环境公益。与检察机关提起刑事附带民事诉讼原理相同，检察机关提起诉讼都是为了维护国家、集体等社会公共利益免受损失。既然在刑事上可以规定检察机关作为挽回社会公共利益的诉讼主体，民事上当然可以借鉴。而且在环境领域还是环保社会组织未提起环境公益诉讼时，才由检察机关介入，实体、程序都更为合理，有利于实现环境公平正义。其次，检察机关提起环境公益诉讼有其特定的优势。检察机关系宪法和法律赋权的公权机关，相对于环保社会组织，调查取证更便利。而且，当前司法改革一直强调司法独立，并且全国已经逐渐开始实行省一下检察机关财政统一管理的模式，这样相对于其他机关受地方政府影响更小，更具有独立性，从人力、财力上都更有保障，也更富有效率。
　　此处所指检察机关是指市级检察机关，当然，笔者并不是建议每个市级检察机关都具有提起环境公益诉讼的资格，而是由一个省或直辖市单独成立一个或者指定某几个检察院承担提起环境公益诉讼的责任。比如北京市人民检察院第四分院，四分检对部分检察案件在全市范围内实行跨行政区划集中管辖，其中包括提起公益诉讼。这样设计可以实现办案集中化，有利于提高办案效率。而且环境公益诉讼研究适用也处于起步阶段，这样集中办案，有助于及时发现问题，以便不断地完善这项制度。
　　此外，对于公民个人是否可以成为环境公益诉讼的主体，笔者持否定态度，因为中国现行国情下，公民素质参差不齐，法律素养也各不相同，如果对环境公益诉讼的主体不加严格限制，则容易造成滥诉，如果出现滥诉则提起环境公益诉讼的成本会超出环境资源本身所禀赋的价值范围，不利于全社会环境福利的改善。

　　二、环境公益诉讼诉讼费用问题

　　《诉讼费用交纳办法》第二十条规定，案件受理费由原告、有独立请求权的第三人、上诉人预交。所以，环境公益诉讼的原告在提起诉讼时也应该预先缴纳上述费用。此外诉讼中还可能产生调查取证、专家咨询、检验、鉴定以及其他因诉讼产生的合理费用。对于环境公益诉讼的原告而言，其诉讼目的是为了维护环境公益，但为此需要支付的诉讼费用，对其来说却是一笔额外的负担，为了减少不必要的费用负担就可能会放弃诉讼。 虽然《解释》第二十二、二十四、三十三条就诉讼费用的承担问题做出了一些规定，但是这些规定大多是采用“可以”的方式进行叙述，法官自由裁量权过大，原告费钱费力提起环境公益诉讼，而最终结果可能是自己输了官司，还赔了钱。而且，《解释》第三十一条规定，被告因环境污染、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。所以不能排除被告败诉，其财产不足承担环境公益诉讼费用的情形，此时原告提起环境公益诉讼所支出的费用最终应由谁承担，法律尚无规定。
　　由于环境问题具有复杂性和广泛性，针对上述问题，首先，成立专门的环境公益诉讼基金。环境公益诉讼基金，可以通过拨款、捐助等方式募集，用于支付环境公益诉讼中产生的调查取证、专家咨询、检验、鉴定以及其他因诉讼产生的合理费用。其次，明确环境公益诉讼案件受理费收费方式。考虑到我国的财政能力以及防止原告滥诉的情况出现，完全免除案件受理费不足取。笔者建议实行按件收费，只要经法院审查符合环境公益诉讼要件，案件受理费可以参照《诉讼费用交纳办法》第十三条第（二）款规定的非财产案件交纳标准收费。此时，如果原告承担的费用还比较多时，可以参照《解释》第二十四条规定申请法院从判决被告承担的用于修复生态环境的费用中再酌情支付一部分。再次，申请费实行案后交纳规则。依我国现象法律，诉讼中各项费用实行案前预交制，这些费用虽由败诉方承担，但在一般情况下，原告要预付。为消除原告因交不起申请费而放弃起诉的担心，环境公益诉讼应打破原有规则，实行费用案后交纳，待诉讼过程结束后，分情况处理，对于原告胜诉的，由败诉的被告支付；原告败诉的，一部分从修复生态环境的费用中支出，不足的由环境公益诉讼基金承担。最后，对于人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项的监管问题，有些学者认为应该由环境公益诉讼原告领取并进行监管，因为原告在起诉过程中就掌握了被损害环境的地点、范围、严重程度等，由其监管这些资金，有助于修复被损害的生态环境。但公益诉讼的损害赔偿不同于直接受损害者所遭受的私益损害，此类诉讼的目的在于保护社会公共利益，不能与传统的民事案件统一对待，如果适用谁起诉谁领取、谁监管的原则，全国三百余家环保社会组织可能就会出现三百多种监管办法，此时，主体众多就会导致监管散乱，而且资金分散监管不利于群众的监督。故公益诉讼赔偿金不能由原告直接领取，而是应该确立一个统一的机关进行监管。笔者认为由负有环境保护监督管理的部门统一管理比较合适。因为在环境公益诉讼中，人民法院也会通知负有环境保护监督管理的部门，其对整个诉讼过程也比较了解，而且作为国家机关，公信力更强，也更容易受到群众的信任。

本文编号：84239