简论矿产资源生态补偿法律问题研究

发布时间：2016-04-27 17:09

　　论文摘要 矿产资源的开发利用关乎国家经济发展与社会建设，开发利用过程的始终也会产生环境影响。故矿产资源开发利用需确立明晰的生态补偿制度。本文首先阐明生态补偿和矿产资源生态补偿的内涵，再通过分析矿产资源生态补偿相关的理论基础，说明其必要性和现实可能性。最后对现有的矿产资源开发利用相关的法律条文涉及到生态补偿内容的进行分析，指出其中需要继续改进之处。

　　论文关键词 生态补偿 矿产资源 理论基础 自然资源税

　　矿产资源是赋存于地壳内部或表面由地质作用形成的可供人类利用的天然矿物，如煤、石油、天然气等，因其再生的速度很慢，几乎不能再生，也称其不可更新资源。矿产资源的开发对经济的发展意义重大，在中国，矿业提供了几乎全部的一次性能源供应和绝大部分工业原料。全国13个省区有719个国营坑采矿山。矿产资源消耗率高，损失浪费严重；开发对环境造成污染和严重破坏，占用农田污染水系，复垦工作不到位。由此，矿区生态环境的改善和生态文明矿区的建设刻不容缓，矿产资源开发利用中落实生态补偿法律制度也十分必要。

　　一、 矿产资源生态补偿的内涵

　　生态补偿在中国有着自己的发展演变过程。森林是地球五脏之肺，其生态价值很早便为大众所知悉。生态补偿概念也最早是由林业学者提出来的。四川省青城山是我国著名的道教圣地，在二十世纪七十年代青城山森林乱砍滥伐现象严重，森林资源遭到破坏。之后市政府决定将青城山景区门票收入的三成用于护林，并作为制度确立，开创了我国森林资源生态补偿的先例。继而八十年代初期我国也开始征收资源补偿费。到九十年代中期，在全国14个省区的145个县、市开设生态补偿试点。通过其发展历史，可以看到生态补偿主要是起着以经济手段为主来实现利益关系调整的作用。而矿产资源属于不可更新资源，储量有限，在一定时间内会被耗尽，并且由于与其他自然资源具有错综交互的联系和自然生态功能的整体性，同样也需受到重视。
　　在法学中对生态补偿概念的定义，是以环境科学研究的成果为依据的。有的学者认为，资源开发利用过程中不免会产生生态保护费用以及发展机会成本，并影响到资源的生态服务价值。在此情况下，市场自身能调节的交给市场，市场不能调节的则政府可采用行政方式，补偿因保护生态环境受损的人，或者由从生态环境中受益的人、损害生态环境的人支付一定的物质或利益对价用来弥补损失。中国共产党的第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中有一部分就具体安排了加快生态文明制度建设的内容，指出了要不断完善自然资源产权制度和用途管制制度，以及如何给自然资源和环境服务定价的问题。今后对于重点生态功能区实施的生态补偿机制仍需完善，并且要推动建立跨区域的生态补偿制度。
　　生态补偿法律制度是由调整生态补偿的对象、范围、标准和程序等一系列法律规范所组成的规则体系。在矿产资源生态补偿的法律制度中，通过对生态补偿法律权利义务的界定，来指导利益的分配。经济社会的本质是追求效率，有些问题是单靠市场所不能解决的，如公共产品的外部性、垄断等。法律所要解决的就是矿产资源开发利用中的利益分配或损失分担的不公平，起到衡平协调的作用。

　　二、矿产资源利用中进行生态补偿的理论基础

　　（一）矿产资源产权
　　按照我国矿产资源法的规定，矿产资源同海洋资源土地资源一样，属于国家所有，实行的是单一的所有权制度。单位或个人获得采矿权后，即可开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，但要限定在采矿许可证许可的范围之内。民法物权理论中，所有权的内容包括占有、使用、处分、收益四个方面。因此国家作为矿产资源产权所有者所采取的是对探矿权和采矿权的有偿取得制度。开采矿产资源，必须按规缴纳资源税和资源补偿费。
　　我国的矿产资源虽种类齐全，但分布不匀、加工水平不高，矿坑污染浪费的情况严重。又我国是铁矿石的第一大进口国，需求增长强劲。政府作为矿产资源的所有者，仅依靠探矿权和采矿权的有偿出让，不足以摊平矿产资源储量消耗成本。且政府作为市场交易主体，又以买者身份重回市场，以高价购买矿产品。所以在矿产资源开发利用中明确矿产资源的产权归属，将有利于保障矿产资源的安全，有规划有计划的实行勘探和开采，使矿产开发利用过程有规划秩序地进行，对规划矿区以及特定的矿种，实行有计划的开采。避免因无序混乱的开发使得矿产资源过早枯竭危害经济安全。
　　（二） 生态平衡理论
　　一定的空间内生存着的所有生命体，这些生命体与其生存环境之间会不断地进行能量交换和物质循环，而形成统一整体。在每个生态系统中，这种能量交换与物质循环在足够长的时间内是保持稳定平衡的，物质聚集、产生、发展、消退最终衰亡，皆因能量的流动。物理学界的物质守恒定律正可为生态平衡佐证。各环境要素处于动态的平衡之中，自然环境中却也存在着增长的极限。马克思主义方法论告诉我们量变产生质变，人类活动大肆挖掘矿产资源，对自然环境的影响一旦达到临界点，平衡被打破，自愈能力丧失便会危害人类社会的生存。矿产资源开发利用中，所带来的不仅仅是矿产资源储量的减少，在开采过程中还会产生伴生的环境破坏。所以在矿产资源开发利用过程中，落实生态补偿法律制度，对开采后的土地及时采取复垦、回填等保护性措施是维护生态平衡的重要保证。
　　（三） 资源价值性
　　矿产资源作为一种不可更新资源，固然是具有稀缺性的。根据经济学的理论，稀缺性是相对于人类多样且无限的需求而言的，要得到稀缺性的经济物品总是要付出某种代价的。矿产资源是在一定科学技术水平下储量固定的自然资源，不是像空气这样可以随意得到任意数量的物品。物以稀为贵，稀缺性更能体现矿产资源的价值并决定其价格。矿产不是可以供人们随意取用的可更新资源，对它的开发利用必须是有偿的，且这有偿的收益中也需要提取部分作为对环境资源消耗的补偿。

　　（四）外部性理论
　　外部性的概念最初是由经济学家提出来的，目前该理论已形成一个较为完整的体系，并被环境法领域广泛引用。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指某主体的行为或活动使其它方受益，而该主体确未受到补偿；负的外部性是指主体的行为活动令他方受损而为给予补偿。矿产资源的开采不可避免具有负的外部性，诸如矿区地质灾害频发，水体污染严重，对土地的占用和破坏，和对大气的严重污染。那么无论正的外部性还是负的外部性，内化需要通过政府干预或市场调节。当矿山企业合法取得采矿权时，人们就有义务对此保持容忍。但即便是合法行为也会带来严重程度不一的环境问题。生态补偿的关键点，就是让合法行为者也重视到这种关联性并最终实现生态资源保护的目的。矿产资源产权清晰，且成本小于收益，所以是具有通过市场或协商将外部性内化的可行性的。

　　三、完善矿产资源生态补偿制度的建议

　　（一）法条需明确提及生态补偿
　　《宪法》第9条、第10条的规定，在强调保护自然生态环境的同时，，也首次强调了国家在公共和私人利益之间的协调作用，肯定了政府在公共利益中应担起的责任，环境利益包含在公共利益之内，必要时政府应对私人利益进行必要的补偿。这也为生态补偿提供了稳定的法律基石。宪法之下位法有环境保护法，《环境保护法》第十九条、第四十一条，这些都具有生态补偿的特征和性质。《矿产资源法》中也在生态补偿方面做了规定，如第五条：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。条文中明确提出了资源税和资源补偿费。另外1997年颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》第十一条：“矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。”并未明确该补偿费除用于矿产资源勘察外还有生态补偿的用途。第三十二条：“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”以上来看，矿产资源相关法律制度中仍缺少生态补偿的专项规定。
　　（二）应运用多种生态补偿手段
　　纵观我国现有的法律规定，可见矿产资源生态补偿方式仍比较局限，主要依靠政府为主导。通过资源税费、开采权的有偿出让等方式获得资金，再通过转移支付的方式去保护环境。另一种是以行政行为对矿山企业作出的处罚，如罚金、没收开采出的矿产等，对受到矿山企业损害的环境或集体、个人进行补偿，专项资金用于原址的矿坑回填及土地复垦。但在生态补偿法律关系中的参与者可能远不止矿山企业、政府和受损者。还有为了保护环境而付出劳动或物质投入的一方，以及没有为积极行为却从矿山企业矿产资源开发中受益方。
　　同时，现阶段生态补偿的任务几乎全部是由政府主导。重大的生态工程如退耕还林，都是中央政府规划并投入资金的。生态补偿项目具有公益性质，使用公共财政投入无可厚非。而我国目前的国情也决定了我国现阶段的生态补偿也只能依靠政府主导的方式实施。但除了政府主导的方式之外，还可以充分发挥市场的作用。例如对开发过程中效率高、污染生成少、资源消耗少的矿产品矿山企业授予环保企业标识，这一方式相当于在生态补偿中因保护环境而受损后，给予受损者的补偿。因消费者在经过销售人员的介绍后更倾向于选择环境友好产品。多种生态补偿手段的运用，涵盖各利益方，遵从平等合理原则，纠正了利益不平衡。
　　（三）提高资源税税额和补偿标准
　　征收资源税必须确定合适的税率。我国现行的资源税税率偏低且覆盖面不大，无法完全发挥征税的积极作用，对企业生产经营起不到约束作用，不能在产品市场价格也无法真实反映资源耗费的成本。矿产资源税实行按量定额征收，如原油每吨征收8至30元资源税，黑色金属矿原矿每吨征收0.4至30元资源税。资源税税额的合理增幅，是市场规律发生作用的结果，是企业生产方式转变适应市场竞争的需要。如上述，对资源税的用途未能明确指出，用于生态补偿的部分也不明确。
　　在《矿产资源补偿费征收管理规定》第10条中，资源补偿费的分成看似矿产开发利益所得的分成，那么既然有利益的分成，在生态补偿的责任上也应该在中央和地方责任上设置适当的比例来分担。加之我国矿产的分布不均匀、常有伴生矿，且各地开发成本也不一，如按照统一的资源税费标准在全国范围内征收，可能会造成实质的不公。中央政府可以斟酌是否将矿产资源补偿费的征收标准制定权下放一部分给地方政府，使得资源税费的征收标准能更加灵活的设定，以适应各地的具体情况，同时提高矿产资源补偿费用于当地生态补偿的质量。

本文编号：39275