简论深化司法体制改革亟待解决的若干问题探讨

发布时间：2016-04-27 16:39

　　论文摘要 司法体制改革亟待解决的问题在于法官员额制改革与案多人少的矛盾，员额配备与辖区发案量的不适应；内设机构及相关人员的配置问题直接影响司法改革的后续进程；审判责任制的推进和完善需要加快建立法院内部管理模式，健全与审判责任制改革相适应的配套制度，建立司法权威保障机制和法官成长机制。

　　论文关键词 司法体制改革 法官员额制 内设机构 审判责任制

　　此次司法体制改革以深化法院管理体制改革、人员管理制度改革、权力运行机制改革为重点，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。随着改革的不断深入，许多新情况、新问题显露出来，如何有效化解这些问题，使改革稳步扎实有序地开展下去，是当前研究的重点。

　　一、法官员额制改革与案多人少的现实分析

　　合理的法官员额，是为法院“量身”确定的审判力量，进而从源头上提升审判质量，促进司法公正。然而，随着全面推进依法治国的不断深入，尤其是立案登记制和依法治访实施以来，法院受案量和案件的疑难复杂程度明显增大。就司法改革而言，目前正在进行法官员额制改革暴露出了极为严峻的案多人少问题。
　　（一）员额缩减与受案量增大的矛盾
　　此次法官员额改革，试点法院按照员额比例，将原有一线办案法官数量减少至三分之二。总体上看，办案量增幅十分突出，法官办案压力很大。尤其是民事案件，由于近年来经济增长、物质生活水平提高，诉讼案件的标的额屡屡攀升，导致法官审理的疑难复杂案件越来越多，而法官员额缩减以后，民事法官办案数量又在原有的基础上增加了近二分之一。法官员额的缩减，致使员额内法官承担的办案量大幅增加，工作量比以往更加繁重，已经呈现出超负荷的疲惫工作状态。例如，某地法院近三年年均结案数为6441件，法官员额数量只有34名，人均办案量高达189件，平均1.3天左右就要审理一件案件。这种办案压力再加上审判责任终身负责的制度约束，对于法官而言是难以承受、不堪重负的，法官几乎变成了办案机器，甚至是“司法民工”。
　　（二）员额配备与辖区发案量的适应性
　　司法机关的员额比例设计不能简单地视为精简人员编制，更不能同行政机关的简政放权理念相提并论，法院人员的编制或者法官员额应当与地区的实际工作量相适应。从人员编制和对应的工作量上看，对于人口比例相对较小、人员编制配比相对较低但发案量却很大的法院，不能一刀切地限编控编。如果限制员额配备，将导致司法机关的办案数量越来越大，法院案多人少的矛盾越来越突出，对改革理想目标的实现是不利的。改革应当根据各地的实际情况，均衡办案压力，调节编制，或者在一定范围内对法官员额进行调剂。法官员额的设置应当考虑到经济社会发展状况、辖区面积、人口数量、案件数量、案件类型等因素，以及应当对法官实际工作量进行合理测算，而不是简单地将现有的法官数量进行“压缩”。
　　（三）组建科学审判团队的现实性难题
　　审判团队的一个重要作用在于通过团队协作的形式，打破以往法官“单打独斗”的局面，从而提高审判效率，克服案多人少带来的压力。实际上，“案多”并非案件数量多，而是案件涉及的工作量多；“人少”并非法官少，而是辅助法官工作的人员少。“案多人少”的真正原因在于我们始终没有建立一个符合法官办案的审判团队。我国法官由于审理案件“事必躬亲”，其与国外法官“团队协作”有着本质的区别，同样审理一件案件所付出的时间和精力代价以及辛苦程度是完全不同的。从先进国家和地区来看，美国法官有4至5名辅助人员；韩国法官有4名辅助人员；台湾地区法官有7名辅助人员；辅助人员包括法院书记官、法庭助理、法庭传达员、法官助理和秘书、法庭书记员等10余种；形式为“一个法官，多个助理”的审判团队。我国法官没有固定的专用辅助人员；辅助人员仅为书记员（法官助理）1种；形式为“1个庭室，1个书记员”。目前，改革所设计的“1+2+3+1”模式，即1名主审法官、2名合议法官、3名法官助理、1名书记员的审判团队，实际上，从现实角度出发，多数法院仅能达到“3+1”的程度，即3名法官和1名书记员（法官助理）。按照司法改革的整体设计，法院符合任职条件的法官助理非常少，难以达到法官与法官助理1∶1的比例，亟需补充符合条件的法官助理。因此，真正组建起科学、良性、符合实际的审判团队是法院改革面临的一个普遍难题，如果能够做到一名法官配一名法官助理，对审判工作任务的完成、顺利推进法官员额制改革将会起到切实的保障作用。

　　二、法院内设机构及人员安置困境

　　（一）员额外法官安置问题
　　按照省司法体制改革试点方案的要求，法院人员分为员额法官、审判辅助人员和司法行政人员三类，，那么未进入员额的法官理应从事审判辅助或司法行政工作。但现实问题在于，大部分未进入员额的法官都是年龄较大、接近退休的老同志，有的甚至是庭长、处长、副庭长等中层领导干部，他们从事审判辅助或司法行政工作的积极性非常低。比如，有些老法官主动从审判岗位退下来不进入员额，再要求他们去担任法官助理干事务性的审判辅助工作是不现实的。目前的情况是，绝大多数员额外法官都挤进了司法行政部门，寻求一种相对的“体面”，造成审判辅助人员急缺，而司法行政的员额又仅有14%，被迫超员额比例运行。针对此种情况，应当尽快明确员额外法官的身份和待遇，使其不在改革中利益受损，变成不稳定因素。
　　（二）内设机构设置以及相应人员职级问题
　　法院内设机构应当如何设置才能够适应审判工作实际需要，是改革面临的重要问题。改革中，作为审判机构的审判庭机构职能已经开始弱化，相对独立的合议庭逐渐成为新的机构管理模式。从整体上看，人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三类，而对应的部门仅有合议庭和司法行政部门两类，缺少对审判辅助部门的界定，因为这涉及到审判辅助部门是否设置行政等级的问题。此外，目前法院人员都是按照行政类公务员进行管理，改革后，法官的职数和职级将对应到相应的法官等级，而审判辅助人员和司法行政人员的行政职数和职级如何配备，法官助理等审判辅助人员是按照单独序列管理还是按照行政类公务员管理，等等，这些问题在改革具体推进过程中都是切实需要解决的。针对目前改革，应当尽快明确法院各部门的机构性质，尤其是审判辅助部门的定位；明确行政职数和职级配备，实现内设机构资源优化配置。

　　三、审判责任制的推进与完善

　　完善审判责任制事关审判权力的科学运行，事关司法活动的公正高效，是全面深化司法体制改革的关键。在保障裁判亲历性的前提下，明确裁判责任承担，严格违法审判责任追究，真正落实“让审理者裁判，由裁判者负责”，是司法规律的客观要求。
　　（一）完善法院内部管理模式
　　按照“谁办案谁负责”的要求，员额法官将享有相当大的“独断”权力，但是在放权的同时，一旦权力行使不当，极易因一己之见、一己之私，酿成错案，不但毁坏法官形象，而且还影响法院的权威和司法公信力，这种司法损害并不是简单的由某一个法官承担责任或对某一个法官进行惩戒就可以挽回的。因此，要充分发挥审判委员会、院长的监督职责，对司法审判工作进行必要的监督，从法院整体发展和司法生态上进行有效防控。
　　（二）健全与审判责任制改革相适应的配套制度
　　法院机关司法体制改革试点推进方案中对审判责任制作了许多规定，包括审判主体、审判职责、审判监督管理、工作规则及审判质量责任追究等作出了相应规定，但有的不具体、不系统、不规范，不便于实际操作。要遵循司法规律，坚持以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障，不断健全完善审判权力运行机制，努力构建审判长、合议庭及其成员的责任机制、评价机制、惩戒机制、退出机制和保障机制。完善审判委员会工作制度，合理限缩审判委员会讨论案件的范围。建立院、审判长审判管理工作职责的制度，划清院、审判长进行审判管理监督的权力清单，做到监督管理有界限，个案指导“全程留痕”。建立差错案件和违法审判责任追究制度，明确法官办案差错责任的认定标准和责任范围。完善法官考评制度，建立符合司法规律的法官业绩评价体系，逐步实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制与退出机制的有效衔接。
　　（三）建立司法权威保障机制
　　一方面，要营造良好的外部司法环境。司法实践中出现的扰乱司法秩序、破坏司法权威的行为，不仅威胁了法官的人身安全、扰乱了法院正常工作秩序，更重要的是损害了国家的司法权威。有的当事人不尊重法院判决，在诉讼终结之后，依然到党委、人大等部门上访，寻求“法外诉讼”，甚至利用上访等手段企图牟取不当利益。此外，虚假诉讼现象日益猖獗。一些不法之徒利用法律上的某些漏洞，编造虚假事实甚至编造虚假当事人来蒙骗法院，这种现象在民事审判活动中呈逐年增加趋势。对于此种情况，地方党委、人大要坚决维护司法权威，充分尊重法院的司法活动，支持和帮助法院排除干扰，为司法活动营造良好的外部司法环境。另一方面，要给予法官理解和包容。按照既往的审判模式，对案件的审理往往是集体负责制，案件要层层把关，法官作为个体压力不大，尤其是对待一些因案件裁决引发的上访、闹访，都是由法院作为一个整体来面对和承担。但是放权以后，法官要独自面对这些问题，压力必然增大，甚至不敢大胆裁决，生怕出了问题被上级部门或党政机关问责；对侮辱、谩骂法官的当事人，出于司法形象和自身影响，甚至甘受委屈。这不但影响司法效率，还不利于树立司法权威。因此，在这方面党委和政府部门要带头支持诉讼，积极履行司法判决，形成良好的风气，对法官的司法行为要充分理解和包容，对以各种手段威胁法官、影响法官公正司法的行为，要坚决予以制裁。
　　（四）建立法官成长机制
　　司法改革的一个关键的目标就是要实现法官队伍的职业化、专业化和精英化，而实现这一目标也是落实审判责任制的现实需求。承担司法责任的前提是首先要有司法能力。对司法审判而言，法官的专业学识、人生阅历、社会经验、德望操守等方面是至关重要的。应当加大投入力度，给予法官各种教育、培训上的安排，予以时间和经费上的保障，不断建构法官的成长路径，从而实现法官司法能力与责任相适应，推进和完善审判责任制的真正落实。

　　四、结语

　　面临司法体制改革亟待解决的问题，应当妥善处理好法官员额制改革与案多人少的矛盾，逐步解决员额配备与辖区发案量的不适应性，探索建立科学合理的审判团队。加快解决内设机构及相关人员的配置问题，实现司法资源优化配置。推进和完善审判责任制，建立法院内部管理新机制，健全与审判责任制改革相适应的配套制度，建立司法权威保障机制和法官成长机制。

本文编号：39281