地方性法规立法特色的实证研究——以湖北省自然资源地方性法规为样本

发布时间：2019-10-14 14:15

【摘要】：地方性法规的制定应当凸显特色早已是实务界与学界的共识,对立法特色的外在界限与内在要求的理论探讨颇为丰富,然而,以立法成果为观察对象,对实践中地方性法规立法特色凸显情况的实证研究尚待加强。通过对湖北省现行的30部自然资源地方性法规立法特色条款的甄别与观察,其特色条款率、特色度和法律后果立法特色条款率显示特色凸显程度在量与质层面都有待提升;立法特色凸显内容覆盖立法目的、原则、行为模式、法律后果等多种规范要素,在法规中分布广泛,创新方式原创性不足,有特色的实施性规定是凸显特色的主要方式;经济与自然地理环境影响了地方特色立法的关注视角,在支持性法律政策环境下特色立法的意愿增强,立法技术精进以助力立法特色凸显的空间较大。由此得出,在当前的法治发展阶段,基于单一制国家央地关系的宪制安排,地方性法规立法特色的凸显不应过度强调创新,而应主要着力于有特色的实施性立法及立法技术的完善。
【图文】：

条款,实施性,特色

罚则较上位法宽缓。２．特色条款———具有特色的实施性条款＋创新条款。在样本１１０９个条款中，为执行法律、行政法规的规定，湖北省人大及其常委会做出的细化、执行性规定的实施性条款有７３２条，占样本中所有条文总数的６６．０１％。其中单纯细化的实施性规定共有４９４条。例如，《湖北省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》第１１条规定了“湖北省爱鸟周”和“湖北省保护野生动物宣传月”，是贯彻落实《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第６条的具体规定，属于单纯细图２体现特色与单纯细化的实施性规定条款所占比例化的类型。体现立法特色的条款有２３８条。例如，《湖北省湖泊保护条例》中实施性规定有４４条，体现地方立法特色的条款有３３条，占实施性规定总条款数的７５％，占法规总条款数的５１．５６％。这两类实施性条款中，单纯细化条款数量远多于体现特色条款数量，单纯细化条款与体现特色条款所占比例如图２所示。样本中还存在既不与上位法重复，又不属于抵触以及实施性规定的条款，我们把这类条款称为“创新条款”。相对于实施性规定的“上有而下细”而言，创新条款则是“上无而下有”。样本中的创新条款共有１７０条，占样本中所有条文总数的１５．３３％。本文将创新条款都认定为体现地方立法特色的条款。至此，在样本１１０９个条款中共甄别出地方立法特色条款４０８条。下文将对这４０８个条款展开分析。—５４—中国地质大学学报（社会科学版）

地方立法,条款,比例,上位法

图３地方立法中各类型条款的数量及占总条款数的比例守的一面，即强调与法律规范的一致性，同时也是追求法规文本体系上的完整性或采用“上位法规适用指南式”立法模式所致①，尚未形成“抓少而精关键几条”［１８］立法习惯。此外，单纯细化的实施性条款数量较多，表明在地方立法中真正做到深入调查本地区实际情况、挖掘针对本地区特殊问题设定执行性规定的空间依然较大；同时也表明，这类单纯细化的实施性条款欠缺地方性，实际上可在其他区域通用，，上位法在该同样事项上有作出全国性具体性规定的可能性，如果将此立法空间留待地方立法主体自发占领，则可能会因各地自行发展的分殊规则损害法制统一。质的衡量指标首先是特色度，是特色条款较上位法一般性规定之间的差异程度及与地域性特征的吻合程度。在遵循不抵触原则的外在界限下，差异程度越大，吻合程度越高，则特色度越高；差异程度越低或者等同于一般性规定，吻合程度越低或根本不吻合，则特色度越低或没有特色。从操作层面讲，由于法律文本不可避免地需要使用日常用语写作，而汉语文字具有多义性、模糊性，即便是专门的法律语言也会有语义不清的情况［１９］（Ｐ４２），语义的差异程度实际上难以量化。而地域性特征也具有一定的相对性，省域之间会存在某些相似性，省域之内也会存在差异性，因此吻合度也难以精确计量。因此，本文只能以此指标为指引，做初步的粗略探讨。由于创新条款属“上无而下有”型规范，其特色程度高于与上位法有部分重叠的有特色实施性规定，本文即以创新条款为例。样本的１７０个创新条款中存在大量迁移创新的情形：第一种是地方性法规对不同资源领域上位法制度的借鉴，比如，２０１６年颁布的《湖北省土壤污染防治条例》第３６条关于土壤
【作者单位】：中国地质大学(武汉)公共管理学院;中南财经政法大学法学院;
【基金】：国土资源部不动产登记中心外协项目“行政审批制度改革背景下矿产资源勘查区块管理制度实施评价研究”(2016176067)
【分类号】：D927

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