财税部门违规过渡户难以根除案例分析

邢红青 中国人民银行吕梁市中心支行

摘要：国库账户管理是国库集中支付的基础，只有严格账户管理，禁止税款过渡户，才能确保国库资金按时足够入库，准确反映财政收入情况。笔者从事多年基层国库工作，总结了常见的违规开设多头账户情况，并提出了管理措施，具有重要的理论价值和实践意义。

关键词：国库 税收 过渡户

严格规范账户管理，禁止违规开立税款过渡户，是确保国家预算收入及时、准确缴入国家金库，维护国家预算收入安全、完整的基本要求；也是从源头上预防和治理腐败的一项重要措施。近年来，基层税务部门设立和使用的税款过渡户名目繁多，屡禁不止，难以根除。我们以吕梁辖内经收处违规为地方税务部门开设税款过渡户为案例进行分析，力求揭示风险隐患，查找问题原因，提出意见建议，为改进和加强对经收处及财税部门的监管提供有益的依据。

一、经收处违规事实及处罚情况

通过收集整理2011年以来对辖区国库经收处现场检查与处罚资料，发现违规过渡户主要表现为三个特点：一是违规过渡户在金融机构之间“搬家”。人民银行检查发现经收处违规开设过渡户后，责令经收处撤销过渡户，税务部门便在另一金融机构开设过渡户，将资金转入该过渡户，形成税款过渡户在金融机构之间“搬家”。如 2012年在对XX县经收处进行现场检查时发现，XX县农村信用社于2012年4月13日为“XX县地方税务局计划会计股”违规开设税款过渡户，针对这一问题，支库给予经收处警告，要求限期进行整改，尽快清理过渡户，并按《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》规定给予5000元行政处罚。2013年在对该县经收处2012年7月1日至2013年3月底的业务进行检查时发现，发现该县农村信用社2012年违规开设的税款过渡户，于2012年12月21日撤销，但账户资金本息余额26067587.25元全部转入在农行开设的税款过渡户。二是税款混入专户、基金户，形成“隐性”过渡账户。2012年XX县农行违规为“XX县地方税务局计划会计股”开设税款过渡户，针对这一问题，支库给予经收处警告，要求限期进行整改，尽快清理过渡户，并按《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》规定给予5000元行政处罚。2013年在对该县经收处2012年7月1日至2013年3月底的业务进行检查时发现，发现该县农行违规开设的税款过渡户，于2012年12月21日撤销，账户资金本息余额26067587.25元全部转入“XX县地方税务局代征残疾人保障资金”账户。而“XX县地方税务局代征残疾人就业保障资金”专户是该县农行于2005年6月21日经人行核准开设的专用账户，但经检查，该账户核算资金为国家税款、基金、规费，超出了税务代保管资金核算范围。2012年7月26日对XX县邮政储蓄银行进行检查，发现2012年5月11日从该县工行过渡户转入地方税务局在邮储银行开设的“煤炭可持续发展基金”账户181413.64元，基金户成为税款过渡户。对这一问题，《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》、《人民币银行结算账户管理办法》、《金融违法行为处罚办法》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等法律法规对经收处、征收机关无任何明确的处罚依据，国库只能要求银行督促县地税局规范账户使用范围，不能采取其它如撤销账户、经济处罚等措施，导致“隐性”过渡户无法根除。三是违规过渡账户长期无法得到清理。如2012年9月份对XX邮政储蓄机构2010年7月至检查日的国库经收业务进行检查时发现，XX邮政储蓄机构为地方税务局税政管理股违规开设两个税款过渡户，其中一过渡账户（账号100209362890011001）2010年底余额达112062269.62元，2011年9月26日余额为197540983.40元；另一过渡账户（账号1002909362890011002）2010年底余额为32266218.54元，2012年9月26日余额36892390.79元，对此，国库提出了取消过渡账户，并处罚款10000元的处罚意见。但由于种种压力，处罚决定未得到有效执行，违规过渡户无法得到彻底清理。2013年在对该邮储进行检查时发现，账号为100209362890011002的过渡户仍然存在，2012年12月底余额为224657752.4元，2013年6月16日余额为11458487.12元。

二、税款过渡户引发的风险隐患

大量预算收入原始缴款信息规避了国库监督。从税款过渡户划转的税款是一个经加工汇总的金额，大量的原始缴款信息停留在商业银行或信用社，国库部门日常柜面监督只能涉及到汇总缴款信息，国库监督无从谈起。

存在征收机关人为调节入库进度，延缓和占压财政收入的风险。征收机关根据目标任务的完成进度报解税款，影响了税款的及时入库。

存在征收机关随意调整预算科目和预算级次的风险，影响预算收入入库的真实性。征收机关划转过渡户税款，为了简化划转手续，往往把不同预算科目和不同预算级次的税款归并填写一张同一预算科目及预算级次的汇总缴款书，划转到国库部门，从而混淆了不同预算科目和不同预算级次的财政收入，入库的真实性大打折扣。

影响财政资金的使用运行效益。征收机关过渡户滞留的税款，由于没有及时解缴到国库，导致财政资金不能及时分配出去发挥应有的效益。

容易引发资金风险。据调查，许多财政、税务部门的违规过渡户日均余额在数百万元以上，金额巨大，且缺乏必要的监督检查，容易造成财务风险。且这部分资金长期沉淀，又会形成巨额的利息收入，增加财税部门内控管理的难度。

三、税款过渡户屡禁不止的原因

1、税务部门具有平衡税收进度，满足政府部门考核的刚性需求。政府部门对税收总量和征收进度的考核，迫使税务部门既不能冒进，也不能不完成全年征收任务，只能依据政府部门的要求，确定每月或每季入库税款额。同时，政府部门又要求在当年任务完成后，将超收部分转入下年度收入，形成了事实上的税款延迟入库，默许了税务部门过渡户的存在。另外，由于税种设计不同，各级次间征收进度和难易有区别，也造成税务部门开设税款过渡户。

2、商业银行（信用社）利益驱动。在市场经济条件下，商业银行把利润最大化作为经营管理的出发点和归宿。由于国库业务属于政策性业务无利可图，商业银行往往重自身业务发展而轻代理国库业务，同时，税务部门作为各金融机构相互争夺的优质客户、大客户，能为本行带来大量直接或间接的现金流和资金清算业务，因此，对征收机关通过设立过渡户延压国库资金的行为往往是睁一只眼闭一只眼，不能理直气壮的予以拒绝。更有甚者，有的金融机构甚至以付息为条件，引导征收机构在本单位开户。

3、国库部门行政处罚阻力较大。由于税款过渡户有政府部门庇护，人民银行要严格按照规定，强制征收部门撤销税款过渡户，存在巨大的阻力，往往说情者甚多，既有被检查部门领导说情，更有政府有关部门打招呼，致使处罚往往是大事化小，小事化了，违规者没有得到应有的处罚。

4、国库监管法律法规建设滞后。当前实施国库资金监管的主要依据是国家的法规、政策，而现行的《中华人民共和国国家金库条例》及《实施细则》等法规条例仅仅对国库业务的部分操作作了规定，而且有的条款过粗，有的已经过时，不能适应新形势下的国库监管要求。如《实施细则》第十条规定：“各级国库有权督促检查国库经收处和其它征收机关所收款项，是否按规定及时全部缴入国库，以发现拖延或违法不缴的，应及时查究处理”，但怎样处理，依据什么来处理却没有具体规定，实际操作难度较大。由于国库部门对征收机关通过开设预算收入过渡户占压国库资金的行为没有强大的法律作后盾，缺乏强硬有力的手段，造成国库检查年年开展，问题年年依旧的局面，这在一定程度上助长了某些部门的歪风邪气。同时，现行有关账户管理办法中，对改变账户用途，扩大账户使用范围，如财税部门利用其他专户延压税款，成为“隐性”过渡户，对经收处没有相应的处理意见，更无权要求税务部门进行整改，这也是造成过渡户屡禁不止的一个原因。

四、铲除税款过渡户的建议

1、健全完善国库法律法规体系。现行的法律法规已严重滞后于当前金融和财税体制改革的要求，严重影响了国库监管职能的发挥。当务之急是要对《国家金库条例》及《实施细则》进行修改完善。赋予人民银行对国库资金运行以足够的监督权和处罚权；约束地方政府、财政部门、征收机关在国库资金运行过程中的行为。建议进一步完善《人民币银行结算账户管理办法》，增加对违规使用账户的处罚规定。只有建立健全国库法律法规体系，才能为国库管理部门监管国库资金提供锐利武器，从根本上约束经收处和征收机关人为延压预算收入的行为，达到加强对预算收入过渡户管理的目的。

2、开展新业务、新知识、新技能培训。国库资金管理工作是一项融财政、税务、金融知识于一体，且具有较强的专业性、政策性和复杂性的工作，它需要国库、财政、税务、经收处之间紧密配合，协同管理。国库资金的良性运行需要有一支懂政策、业务水平高的队伍与之相适应。为此，应从理想、法纪、品德、专业四个方面加强对现有国库人员、国库经收处经办人员及征收机关人员的教育，组织全心全意学习新的金融财税知识、新的规章制度和操作办法、新的业务技能，努力提高他们的业务素质和政策水平。同时，必须加强思想教育，增强全心全意的事业心和责任感，以促进其政治素质的提高，自觉维护预算资金的良性运行，从而有效避免运用过渡账户占压国库资金行为发生

3、加强国库部门查处力度。人民银行国库管理部门应加大对经收处的检查与处罚力度，增加检查频率，问题一经查实，要严格按《金融违法行为处罚办法》和《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等法律法规严格进行处罚，顶住压力，不徇私情、不打折扣，属于屡犯的，要从重处罚。

4、开展与财税部门联合执法。税款过渡户问题涉及财政、税务、人民银行和国库经收处等多个单位和部门，单靠一家是无法彻底杜绝的。因此，人民银行国库部门应会同财政、税务、商业银行对国库经收处进行定期与不定期的检查，对检查中发现的违规开设过渡户行为进行及时查处，彻底清除税款过渡户问题。

5、取得地方政府部门的支持。国库职能的拓展必然会触动政府部门的现实利益。因此，国库部门在拓展服务与监管的过程中，必须首先处理好与政府部门之间的沟通与协调，通过建立财政、税务、银行、国库“联席会”和互通信息制度，及时交流相互间的意见，共同协商解决工作中遇到的问题。同时，随着地方经济可支配资金的积累，政府对预算收支管理的精细化、科学化和规范化要求不断提高，人民银行国库部门要积极支持和配合政府部门开展相关工作，建立健全国库收支分析资料库，提高预测科学性、准确性、可靠性，为政府在预算决策上当好参谋，提高政府对国库工作的关注度和认可度。

6、积极推行税款经收“市场准入”和“市场逐出”管理机制，改变对经收资格的管理到位。所谓“市场准入”，就是改变原先凡商业银行都能办理国库征收业务的做法，改由人民银行实行审批和招标的方式选择税款经收银行。可事先向多家金融机构公布设立经收处的条件、要求等信息，实行公开招标，由人民银行择优选定经收银行并在一定范围内公布。所谓“市场逐出”，即国库结合日常检查考核的情况对经收处进行年检，淘汰一部分质量差、水平低的经收处。实行这两种制度，可从根本上解决经收处过多、业务开展无序的状况，，增强经收机构的荣誉感和责任感，促进经收质量的提高。