淡淡的风协调区域高等教育发展的路径

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Y*w^.Co M协调区域高等教育发展的路径

　　摘 要：目前，我国不同区域居民接受高等教育的机会和质量差距明显，区域高等教育发展差距对教育公平形成严峻挑战。收益的外溢性表明区域高等教育只有协调发展才能稳健发展，统筹区域发展必然需要统筹区域高等教育发展。一个区域的高等教育既要与全国其他区域的高等教育发展水平“大体相当”，又要与本区域经济社会发展“搭配得当”，政府应成为协调区域高等教育发展的主体。协调区域高等教育发展理论上有三个方向：调整高校区域布局、调整高校招生计划、调整高校区域布局的同时调整高校招生计划。其具体可行的路径是：坚持不懈地调整高校的区域布局，建立对欠发达区域的高等教育补偿机制，制定地方高校生均教育经费最低标准。

　　关键词：高等教育，区域差距，协调发展

　　党的十六届二中全会提出“统筹区域发展”目标，而高等教育的发展水平是区域发展水平的主要指标，也是区域经济社会发展的主要支撑。因此，区域高等教育协调发展是统筹区域发展无法回避的主题。本文基于1999—2009年的数据，分析我国区域高等教育差距状况，探讨区域高等教育协调发展的可能路径，以期为决策提供参考。

　　一、协调区域高等教育发展势在必行

　　（一）区域高等教育发展差距对教育公平形成严峻挑战

　　在我国，高等教育是政府提供的一般公共服务，属于准公共产品，它具有较高的社会收益率和个人收益率，影响个人职业选择和社会地位升迁，并具有代际传递作用。因此，高等教育机会以及优质高等教育资源在区域之间和居民之间分配的均等性一直备受社会关注。

　　考察区域高等教育发展差距主要有相对规模和质量差距两个维度。高等教育相对规模一般用毛入学率或每万人口在校大学生人数描述，反映的是区域内居民接受高等教育的机会；教育质量则反映区域内居民所接受高等教育的优良程度。由于教育质量难以量化测定，同时生均教育经费与教育质量呈较强的正相关性，因此可以通过生均教育经费反映区域内居民所接受的高等教育的优良程度，也可以通过生均财政性经费或生均预算内经费反映政府高等教育经费投入状况。

　　受区域高等教育布局历史的影响，加之区域之间认识差异、经济差距，以及存在的体制缺陷和政策缺失，1999年扩招以来，我国区域高等教育规模差距愈加凸显。从东、中、西三大区域看，1999-2009年，东、西部地区每万人口在校大学生人数的差距由37人增加到88人，东、中部地区每万人口在校大学生人数的差距由28人增加到46人。从省区之间差距看，1999-2009年，各省区每万人口普通高等教育在校生人数的极差由172人增加到301人。区域高等教育生均经费支出差距也在扩大。从东、中、西部地区看，1999-2009年，东、西部地区的普通高校生均教育经费支出差距由4980元增加到6586元，东、中部地区的差距由4148元增加到7916元。从省区看，普通高等教育生均教育经费支出的差距由19406元增加到31 939元。由此造成不同区域居民享有教育机会和教育质量的巨大差距。

　　教育公平是社会公平的基础，也是社会公平的底线。区域之间高等教育发展差距过大，不同区域居民接受高等教育的机会和质量差距凸显，已经不仅是一个教育问题，而是一个社会问题。从历史上看，在高等教育发展过程中，效率和公平在一定发展阶段存在着矛盾，不同的利益主体往往基于自身的价值判定、自己的利益得失做不同的选择。因此，协调区域高等教育发展已经是一个难以回避的问题。

　　（二）收益的外溢性表明区域高等教育只有协调发展才能稳健发展

　　收益的外溢性是高等教育的特点之一，高等教育投入制度的设计必须充分考虑这一特点，从而使制度的设计能够满足“投资者受益”要求。目前在我国现有的财政、户籍、招生制度下，区域高等教育并非“投资者受益”，或者说受益者并不都是投资者。我国1985年开始推行财政分权改革，1993年12月确立分税制财政治理体制。与财政分权体制相适应，1994年国务院《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》中明确规定：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级治理，以省级治理为主的体制”。至此，省区高等教育的投资责任明确地下放给省级政府。从个人投资高等教育方面看，我国1997年全面完成普通高校招生并轨改革，1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”，这从法律上明确了学生及其家长分担高等教育成本的责任。据此，区域高等教育的投资者包括省级政府、学生及其家庭、社会组织或个人、高校，其分别以财政性经费、学费、捐赠、事业收入的形式投资高等教育。但是，这些组织和个人并不是区域高等教育的全部受益者。在我国，高校毕业生可以跨区域就业，就业后他们运用在大学里获得的知识技能提高劳动生产率，创造出更多的物质财富，为工作单位所在区域的经济社会发展做贡献。同时，高素质人才个人收入较高，还会以个人所得税形式为所在地的财政收入做贡献。因此，区域高等教育的受益者除了学生本人及其家庭之外，高校毕业生流入的所有区域都会从中受益。由于经济发达区域能够为毕业生提供较为理想的工作环境，同时使他们获得较高的收入，经济欠发达区域的高校毕业生总是向经济发达区域活动。这种活动固然有利于破除区域劳动力市场分割，促进高校毕业生就业，但是也使经济欠发达区域用有限的高等教育资源为经济发达区域培养人才，因此降低了经济欠发达区域和经济发达区域政府投资高等教育的积极性。所以，在目前我国高等教育财政投资体制下，只有中央政府出面协调区域间高等教育投资，才能使投资者和受益者对应起来，调动各方的投资积极性，从而促进全国的高等教育健康发展。

　　（三）统筹区域发展必然要统筹区域高等教育发展

　　统筹区域发展已经成为中央的战略选择。改革开放初期，中央采用梯度发展的战略，对一些具有区位上风的地区制定了特殊政策和采取优惠措施，为我国经济发展注入了空前的活力，实现了经济持续高速增长。但是随着这一战略的推进，不同区域间的经济社会发展水平差距显现，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题暴露出来。如何解决这一问题？无论是区域经济增长理论还是新经济增长理论，都认为市场力作用倾向于劳动力、资本、技术流向发达地区，从而扩大区域差距而不是缩小区域差距。而且，一旦差距形成，发达区域就会获得累积的竞争上风，从而遏制欠发达区域的经济发展，使欠发达区域不利于经济发展的因素越积越多。不存在政府干预的竞争性均衡是一种社会次优，均衡增长率低于社会最优增长率。所以，要缩小区域差距，必须加强政府干预，加强对欠发达区域的援助和扶持。面对新的发展形势，中央审时度势，在党的十六届三中全会上提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，以及“五个统筹”的要求。党的十七大又提出了“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域公道活动”的要求，把统筹协调区域经济社会发展作为新的战略选择。

　　统筹区域发展必然要统筹区域高等教育发展。一方面，区域经济社会发展为区域高等教育发展提供了良好的文化氛围、资金支持和发育成熟的人才市场；另一方面，区域高等教育人才培养、科技创新和社会服务，对于区域产业结构优化升级、转变经济发展方式、提升经济运行质量和效益发挥着基础性、先导性的作用。此外，区域高等教育还具有引领本区文化、向本区居民渗透发展理念、促进本区居民形成良好行为习惯、示范良好行为方式的巨大作用。高等教育与区域经济社会发展之间这种相互制约、相互促进的紧密关系，决定了统筹区域发展必须优先实现区域高等教育协调发展。同时，《教育规划纲要》也明确指出：“中央政府统一领导和治理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展”。这为实现区域高等教育协调发展提供了政策依据。

　　二、协调区域高等教育发展的理论指向

　　（一）什么是协调

　　从语义上讲，“协调”中的“协”和“调”同义，都具有和谐、统筹、均衡等富有理想色彩的哲学含义，“协调”即“配合得当”。那么，“协调”一是指事物间关系的理想状态，是一种静态，这里可以理解为“搭配得当”；二是指实现这种理想状态的行动与过程，可以理解为一系列行为促进事物间关系逐步趋向理想状态的过程。

　　在经济学中，“协调”既可以视为在各种经济力共同作用下，经济系统的均衡状态，也可以视为经济系统在各种经济力的共同作用下，趋向均衡的过程。在治理学中，“协调”主要指实现治理目标的手段和过程，强调的是行动、措施。在系统科学中，“协调”是为实现系统总体演进的目标，两种或两种以上相互关联的系统或系统要素之间相互协作、配合得当、互为促进的一种良性循环态势及其控制过程。在我国经济社会发展过程中，明确提出“协调”概念是在20世纪70年代末80年代初。第七届全国人大第四次会议的政府工作报告将“协调（发展）”定义为“按比例（发展）”，党的十六大则把“协调”作为“科学发展观”的内核，强调“五个统筹”。可见，尽管不同学科“协调”的含义不同，但基本都是具有目标和行为过程两层含义。

　　（二）与谁协调

　　既然“协调”的第一层含义是指事物间关系的理想状态，那么区域高等教育的发展需要与哪些方面保持理想的关系，或者说区域高等教育的发展需要与哪些要素“搭配得当”呢？

　　教育的本质是促进个体发展，并在此基础上满足社会发展需要。据此，高等教育具有两个基本功能：满足个体身心发展需要和满足社会发展需要。前者是高等教育功能的核心部分，后者是高等教育外在的工具价值。从高等教育满足个体发展需要角度说，个体无论出生在哪个区域、户籍在哪里，都应该有同等机会接受高等教育。而且，具有同等学习能力（基础）的人，无论出生在哪个区域、户籍在哪里，都应该享有同等质量的高等教育。如此在公民中分配高等教育资源才是公平的。一个国家要实现这样的高等教育公平，有三个途径：其一，不考虑高校的区域分布，只考虑高校招生计划在各区域的均衡分配；其二，不考虑高校的区域分布，而是实行全国高校统一考试、统一录取；其三，考虑高校的区域分布，使各区域高等教育相对规模、层次大体相当。可见，只有途径存在“协调”问题，即不同区域之间高等教育发展水平需要保持“协调”状态。从高等教育满足社会发展需要角度说，区域高等教育的发展水平要与本区域的经济社会发展水平保持“协调”，即区域高等教育的规模、质量、专业结构要与本区域的经济总量、结构“搭配得当”。

　　（三）怎样算“协调”

　　一个区域的高等教育既要与全国其他区域的高等教育发展水平保持“协调”，又要与本区域经济社会发展“搭配得当”，如何成为可能呢？

　　从上文阐述的“协调”内涵看，“协调”不是相等，而是“搭配得当”。从高等教育满足个体发展需要角度说，各区域高等教育相对规模、层次越接近，对区域居民越公平，越是“搭配得当”，即“相等”是理想的均衡点。但是，我们仍然不能仅把“相等”这一点定义为“协调”，由于这只是一种绝对理想状态，现实中这种绝对理想状态可能并不存在。退而求其次，可以把各区域高等教育相对规模、层次之间“大体相当”作为一种比较理想的状态。“大体相当”中的“大体”表明“协调”状态有一个范围，这个范围的大小是问题的关键。

　　从高等教育满足个体发展需要角度说，区域高等教育的差距在多大范围内算是“协调”状态？这是一种价值判定，基于不同价值观、不同利益诉求的个人或团体，可以接受的区域居民之间的高等教育入学机会、受教育质量差距范围各不相同。关于这一点，目前还没有公认的标准。但是我们可以尝试着用洛伦兹曲线（Lorenz curve）来进行区域高等教育协调程度的初步丈量，以基尼系数做初步的判定。

　　从高等教育满足社会发展需要角度说，假如单纯就高等教育与经济发展关系而论，“需求决定供给”，即根据区域经济社会发展目标预测人才需求，确定区域高等教育的规模、结构、速度，实现区域高等教育规模与经济总量、区域高等教育结构与经济结构之间大体上“搭配得当”。

　　从全国而言，考虑到经济欠发达区域高校毕业生向经济发达区域活动的事实，经济欠发达区域的高等教育发展一定要超前于其经济社会的发展，保持在经济欠发达区域与发达区域高等教育需求之间。而且在这个需求区间内，高等教育超前其经济社会发展的程度越大，带动欠发达区域经济社会发展的效果越明显，区域居民获得高等教育公平的程度越高。当经济欠发达区域高等教育超前其经济社会发展达到一种程度：使经济欠发达区域与发达区域的高等教育差距能够让经济欠发达区域社会成员接受，认为我国高等教育是公平的，这才算是高等教育发展达到“协调”状态。

　　（四）由谁“协调”

　　放下“协调”的静态内涵，假如“协调”是动词，那么，行为的主体是谁？

　　高等教育属于准公共产品，它具有效用的不可分割性和收益的外溢性，所以一般认为应该由政府提供。那么，应该由哪一级政府提供，就涉及区域高等教育的受益范围问题。这种受益范围既可能受地理空间的影响，也可能是人为制度因素隔离的结果，据此把高等教育的受益范围局限在某一特定区域内。在我国现有的户籍制度和招生制度下，从高等教育的人口考察，省区高等教育的主要受益范围是本省区，固然存在跨省招生的情况，但是主要是采取“对等招生”，即为了提高高校生源的异质性、实现异质文化交流，在获得省级招生主管部分批准后，不同省区之间的同类高校可以相互合作，，彼此在对方所在省区招收等量的生源。因此，从高等教育的人口论，省区高等教育只满足本省区居民高等教育需要，其受益范围具有明显的地域性，属于比较典型的地方公共产品，应该由省级政府投资。但是，从高等教育的出口看，由于我国高校毕业生可以（没有另设制度隔离）跨区域活动就业，他们把自己在大学里学到的知识技能贡献给流人的区域，从而提高其流入区域的经济社会效益。从这个角度论，区域高等教育的受益范围是全国，它属于全国性的公共产品，那些经济发达区域成为主要的受益者，因此，中央政府就有责任突破省级政府财力局限，出面“协调”区域高等教育发展。

　　按照这样的逻辑，省内不同地市之间高等教育的发展应该由省级政府“协调”。其原因是，从入学机会看，地市所属高校面向全省招生，不给学校所在地市单列招生计划，因此不存在学校所在地市居民独享的就学机会利益；从毕业生就业地点看，地市所属高校毕业生面向全社会双向选择自主就业，不存在本市独享的社会经济利益。既然这些利益外溢向全省全社会，省级政府就有责任保持省内高等教育的协调发展。

　　（五）如何“协调”

　　从理论上讲，协调区域高等教育发展就是使高等教育与本区经济社会发展“搭配得当”，又保持区域间高等教育发展水平“大体相当”。

　　从高等教育与本区域经济社会发展“搭配得当”角度讲应该有两种情况：一是不允许跨区域活动就业情况下的区域高等教育与经济总量、经济结构的比例关系；二是允许跨区域活动就业情况下的区域高等教育与经济总量、经济结构的比例关系。

　　从区域间高等教育发展水平“大体相当”角度讲，“协调”是要通过制度创新使各个区域的高校数量、质量“大体相当”，或者使各个区域居民就读不同层次高校的人数“大体相当”。前者需要改变区域高等教育布局，后者需要统一制订全国高校对各个省区的招生计划。因而，“协调”区域高等教育发展有三个方向：其一，调整高校布局，使各个区域具有大致相同的高等学校数量和质量；其二，不论高校设置在何地，其不同层次高校在各个省区的招生计划大致按照每万人比例分配；其三，在调整高校布局的同时调整高校招生计划。

　　三、协调区域高等教育发展的路径选择

　　（一）坚持不懈地调整高校区域布局

　　调整高校区域布局的思路，好处在于能使各个省区内的高校数量和质量“大体相当”，这一目标的实现不仅能带来区域居民就学机会的大体相当，实现高等教育公平，而且可以通过高校特别是优质高校落地中、西部地区引领中、西部社会文化的进步，带动当地经济社会的发展。这是最理想的“协调”方案。但是其关键问题在于，新建或扩建中、西部高校的经费来源困难，依靠本省区地方政府出资显然缺乏现实性，主要依靠中央政府投资，一是短期内中央财政拿出巨额资金存在财力困难，二是与目前我国的财政分权体制不符。而且，在中、西部地区办高水平大学还存在高水平师资缺乏问题。那么，是不是说明调整高校布局的思路就行不通？事实上，这只是说明调整高校布局是一项艰苦的工作，需要一个比较长的过程，尤其需要中央下决心。新中国建立初期，全国共有205所高校，位于北京、上海、江苏和广东的高校就有78所，而西北广大地区仅有9所高校。在学科结构—上，院系设置重复，偏重文、法而轻理、工，工科、师范、医药、农林等系科的数量和质量难以满足国家实施“第一个五年计划”对人才的需求。1951年，中央政府开始对全国高校进行全面的院系调整。调整分为两个阶段，1951-1953年的重点是高校院系结构的调整，1955-1957年则偏重于高校地区分布的战略性调整。经过这次调整，至1957年底，沿海地区与内陆地区的高校数量基本持平，高校布局过分集中在少数大城市的状况得到了明显改善。

　　与1951-1957年那次高校布局结构调整相比，目前我国财政体制发生了巨大变化。现阶段调整高校地区布局应该考虑由中央和地方政府共同出资，由中央政府资助一批中、西部发展比较好的高校，使其快速成长为国内高水平大学，提升中、西部地区高等教育的优质性，缓解中、西部地区优质高等教育资源缺乏矛盾；鼓励中、西部地区地方政府新建扩建一批高校，扩大中、西部地区高等教育规模，增加本地居民接受高等教育的机会。当然，这一路径在短期内不可能从根本上解决区域高等教育发展不“协调”的问题，这就需要中央政府的长期坚持，制定中长期规划，使问题逐步得到缓解，在每一个阶段有所进步。

　　（二）建立对经济欠发达区域的高等教育补偿机制

　　由于高校毕业生的跨区域就业，经济发达区域从经济欠发达区域的高等教育投资中受益。因此，经济发达区域对经济欠发达区域的高等教育负有一定投资责任。这种责任由于正确划分的难度大，一般说应该由中央政府通过财政专项转移支付来平衡。在中央政府财力有限情况下，也可以考虑由经济发达区域政府部分承担。其路径是：中央政府要求经济发达省区所属高校增加对经济欠发达省区的招生计划。确定招生计划增加的数量和幅度的原则是，根据全国各省区经济规模、结构对应的高素质劳动力数量和结构，使各省区高等教育投资与其经济社会发展水平相匹配。实施这一方案可能会挤占经济发达省区原有居民的高等教育入学机会，因此，实施过程中中央政府必须要求并帮助经济发达省区政府在本区域内规划新建扩建高校，由省区政府独立投资。这种思路的上风在于容易落实新建扩建高校的教育经费，并具有可持续性。同时，还可以一并解决外来务工人员子女的就学问题。事实上，为经济发达省区政府财政做贡献的纳税人是常住人门，常住人口一般指在本地居住半年以上的人口，包括绝大部分的户籍人口（也有少数户籍人口不在户籍所在地居住），也包括外来务工居住半年以上的人口。而政府提供的高等教育等公共服务却只有户籍人口才能享有，并且一些发达城市户籍人口与常住人口差距很大。因而，发达地区政府应该也有能力对经济欠发达地区实行高等教育补偿。

　　但是，通过补偿协调区域高等教育发展的路径缺点在于，经过一个时期的发展，高校更向东部地区集中，中、西部地区可能出现经济社会发展水平与发达地区的差距继续扩大的形势。

　　（三）制定地方高校生均教育经费最低标准

　　1999年扩招以来，经济欠发达省区政府对高等教育快速发展的财政支持能力不足，主要依靠高校贷款、融资等张罗发展性经费，使高校形成巨额负债。现在，为了化解债务风险，一些省区采取每年从高校学费中拿出一定比例的资金偿还银行贷款的办法，致使经济欠发达省区的高校面临着办学经费短缺和偿还银行本息的双重压力，严重影响教育质量的稳步提高和区域高等教育的可持续发展。要缩小各省区生均教育经费支出差距，促进区域高等教育协调发展，中央政府应该在核准各级各类高校培养成本的基础上，制定统一的地方高校生均教育经费最低标准，建立伴随科技进步教育商品和劳务价格上涨的生均经费调整机制，并采取有效措施给予保障。至于化解高校的债务风险，应该在核准高校发展性经费实际应该发生的债务总额基础上，建立政府为主高校为辅的偿债机制。在确保最低生均经费支出和清偿债务过程中，需要建立考评监测省级政府履行高等教育财政责任状况的制度体系，在此基础上加大中央财政对经济欠发达省区高等教育的财政支持力度。

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