地方政府发行公债问题探讨

                                  张程   中央财经大学财政学院

摘要：我国的债务负担率尚处于较低水平，但债务依存度指标却明显偏高。尤其值得重视的是，由于我国发行的都是中央政府债务。要解决当前增发公债与中央财政债务依存度过高的矛盾有效地促进经济增长，要借鉴美国和日本等发达资本主义国家的经验，发行地方政府公债。

关键词：地方政府；公债；经济效应；

一、地方政府公债的概念与经济效应分析

地方公债是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段，也是公债体系中的一个重要组成部分。现代市场经济的国家，政府稳定经济的手段一是财政收支，二是货币供给，而更常用、更有效的还数货币手段，即通过调节货币流通量来调节总需求。有人认为，公债影响社会货币流通量主要是看公债是否由中央银行承购，如果由中央银行承购,则会扩大货币供应量，而中央银行不会购买地方公债，地方公债的发行对象是地方居民和单位，或者是商业银行,居民和单位购买了地方公债只不过是在社会货币供应量既定的情况下改变货币的持有者,而商业银行也不是货币创造者，也不具有货币创造功能，所以商业银行购买公债也不会引起货币供应量的增加。

二、地方政府发行地方公债的必要性与可行性

(一)必要性

1、发行地方政府公债,对增强地方财政的宏观调控能力有着重要的意义。财政作为一种经济的调控工具，在确定调控方向和目标时，地方必须服从中央。然

而，从整个财政调控看,它应该是由中央财政调控力和地方财政调控力组成的一种合力。如果没有地方财政调控力的积极配合，中央财政调控力也就不能真正强化和更好地发挥作用。地方债务收入是地方财政收支体系中的调节器，在财政收支出现差额的条件下启用，其特点是灵活性强，可“依需而发”。

2、禁止地方政府发行公债的直接后果就是鼓励地方政府从非正常渠道获得收入，，以弥补必要的支出。在我国，省以下各级政府实行的是平衡预算，即“以收定支”。但是，由于经济基础薄弱、财务体制改革落后等各种原因，地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府首脑为了加快本地经济发展，多出政绩，必然会想尽办法增加地方政府的收入。

3、允许地方政府发行公债可提高资金的使用效率。公债与税收最根本的区别就是公债取得的有偿性，即公债的取得必须以还本付息为条件，相应的，公债的投资也应该是有产出的项目即政府的生产性支出。

(二)可行性分析

1、分税制财政体制改革使地方政府有明确的事权和财权，确立了地方政府作为发行公债的主体地位的成立。地方政府的信誉仅次于中央政府，从财政收入情况看，也完全能承担起作为发债主体应该承担的责任。

2、发行地方政府公债对当前我国采取积极的财政扩张政策将发挥更有效的作用。地方政府作为债务主体既可缓解中央政府债务依存度过高的被动局面，就一个国家的政府债务结构来说，无论从理论上，还是实践上，显得更科学合理。

3、我国政府发行公债的实践对地方公债的发行有较强的指导意义。近20年的国债发行实践，尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革，使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，这都有助于发行地方政府公债工作的顺利开展。

三、地方公债的监控与管理

(一)确立地方公债事业的目标，明确地方公债的用途，使其充分发挥效益。

地方政府在发行地方公债时，必须确立地方公债事业的社会、经济目标，同时相应明确地方公债筹集资金的科学用途，一般说来，地方公债的目标顺序是资源配置、稳定经济、平衡财政收支。即发行地方公债的首要目标是实现地区经济结构的优化。但由于地方经济比一个国家的经济区域更具有开放性，资金和物资的流动性更强，所以，地方公债对地方经济的稳定作用相对较弱。再从平衡地方财政收支的目标来看，其位置应更靠后。在确定地方公债目标和用途时，还必须比较用地方公债筹到资金所投资项目与社会资金用于其他一般项目的效益,如果前者的效益大于后者的效益，说明此公债所筹资金的投资用途还是合适的,否则就毋需发行地方公债，或应改变地方公债的用途目标，以求发挥地方公债的社会、经济效益。

(二)合理确定地方公债的规模。

合理确定地方公债的规模和度应有两个依据，其一是地方政府支出规模占地方GDP的比重。按照政府经济学和公共产品原理，政府提供公共产品应有合理的界限，那就是：随着政府公共支出的扩大,私人支出相应减少；而在扩大公共支出的过程中，其边际效益是递减的，与此同时，私人支出率递减过程中的边际效益是递增的；反之,在政府公共支出减少，私人支出相应增加的过程中，政府公共支出的边际效益递增，而私人支出的边际效益递减。在政府公共支出和私人支出的变动调节过程中，当两者的边际效益相等时，就是政府公共支出与私人支出的最佳量，也是社会资源在公私部门之间的最佳配置。

(三)协调地方公债的债期,平衡地方公债的利率。

为了实现政府(尤其是中央政府)的宏观政策目标，需要协调地方公债的债期，这里就有几种选择：一是为了加强调节总需求的力度，可要求地方公债与国债的发行和偿还期保持一致；二是为了保证国债顺利发行,可避开国债发行期，即在国债发行结束年再发行地方公债。一般来说，地方公债的偿还期应与地方经济的增长趋势相适应，使偿债期与经济高速增长时期、繁荣期相吻合,与公债投资项目的收益期相吻合，有利于偿还债务。

总之，地方公债在我国是尚未诞生的新事物，尽管人们对其看法还不深刻,认识更不一致，但在国外许多国家存在已久，并对地方社会经济发挥了重要作用。我们相信,随着国家经济体制改革的推进,我国地方公债也将发挥其积极的作用。

参考文献：

[1] 丁静. 我国构建地方公债制度的冷思考[J].陕西综合经济，2007第6期

[2] 袁晓辉,安喜平.我国建立地方公债制度的研究[J].甘肃科技纵横，2009第38卷第1期

[3] 李可.启动地方公债需要解决的几个问题[J].中国发展观察，2007第6期