小贷款 大课题——关于推进面向低收入群体金融服务的深度思考

摘要：目前我国对低收入群体的金融服务做得不够好，金融资源分配不公和服务缺失同时存在。片面的商业化和金融机构整体的趋利性，造成金融资源分配不公，导致社会收入差距逐步扩大，任其发展将会威胁到我国经济安全和社会安定。因此，应当从国家各个层面引起高度重视，尽快健全有中国特色的社会主义市场经济金融体系；设立专门为低收入群体提供金融服务的社区银行；对社区银行给予必要的扶持。

如何为低收入群体提供有效的金融服务，是一个世界性的难题。目前我国在这方面虽然开展了很多方面的有益探索，但是至今仍然解决得不够好，金融资源分配不公和服务缺失同时存在。世界银行的一份报告称，按照国际标准（人均每天消费1.25美元的贫困线）计算，得出2005年中国有2.54亿人属于消费贫困人口，在国际上排在仅次于印度的第二位。面对如此庞大的低收入群体，作为帮助低收入群体脱贫的“财政扶持、金融服务、社会帮助”三个主渠道之一的金融机构，在帮助低收入群体增加收入方面负有义不容辞的责任。加快推进面向低收入群体的金融服务，是金融机构当前应尽的最大社会责任，更是贯彻落实科学发展观，服从服务于党和政府构建和谐社会重大部署的具体行动。本文试从低收入群体形成的深层原因、金融在社会分配乃至低收入群体形成中所起的作用、目前对低收入群体提供金融服务的现状，以及如何推进对这一庞大群体的金融服务几个方面，做出深度思考。

一、一个沉重的话题

本世纪初的2000年9月，在联合国千年首脑会议上，各国领导人就消除贫穷和饥饿商定了一套有时限的目标，包括中国在内的189个国家签署行动宣言，共同承诺将全球贫困水平（以1990年为标准），在2015年之前降低一半。之后，各国政府为实现这个目标做出了不懈努力。但是到目前为止，国际金融危机使得全球“千年发展目标”的进程遭遇重大挑战，即使世界上最富裕的国家也出现了贫困人口增加。据公布，2008年按照美国的贫困标准，该国穷人达4740万，占到了全部国民的六分之一。在这场国际金融危机中，由于中国的积极应对，受到的冲击相对小一些，但是随着国内CPI（居民消费价格指数）连年上扬，2011年国家有可能提高贫困标准，国内贫困人口也将会出现大幅增加的问题。

月14日CCTV-2《今日观察》中，特邀评论员、中国人民大学劳动关系研究所所长常凯讲：“根据调查，大部分人都不满意工资收入……现在500到1500元（月工资），占到了43.85%，将近一半的人是一千元收入以下的。”那么，如果以上依据和说法成立，再加上不挣工资的农村低收入人员，我国的低收入群体应当已占到了全国人口的四分之一以上。这可就成了一个大的社会问题，难怪新华社丛亚平、李长久两位研究员惊呼“中国基尼系数达0.5超警戒线，社会处‘危险’状态”。

中国的低收入人群为什么有会这么多呢？有社会进步和基本生活标准提高的原因，有世界金融危机带来的困难影响，但普遍的研究结果认为，社会财富分配不公是其形成的最主要的原因。

人们的收入是在不同的社会分配过程中得到的。初次分配是指在生产活动中，国民生产总值在国家、企业、个人之间进行分配，注重的是“效率”；再分配是指政府对要素收入进行再次调节的过程，讲究的是“公平”；第三次分配是指社会各方在自愿的前提下，按伦理道德原则进行的分配，提倡的是“爱心”，包括慈善、救助、捐赠等“善的分配”和乞讨、诈骗、贿赂、贪污、制假、回扣、战争、通货膨胀等“恶的分配”两个方面。

由于我国在推进市场化的进程中经验不足，制度设计得还不够完善，在三次分配中都存在着不公平的问题：

初次分配中劳动者收入过低。在政府预算内外收入和企业的盈余占国民收入比重逐年攀升的同时，1997年—2007年劳动者报酬占国民收入比重却由53.4%下降到39.74%，远低于市场经济成熟国家54%—65%之间的占比。而更大的问题是，电力等国有垄断行业职工不足全国职工的8%，工资和工资外收入却占到全国职工工资的55%；企业高管年薪上百万，一般职工不足千元。

再分配调节力度不够。虽然国家财政已在逐年增加对民生的投入，但目前仍占比过低；而对金融资源分配的调节则很大程度上处于失控状态。

第三次分配畸形发展。“先富”中的很大一部分漠视公众利益，回避社会责任，社会捐赠和慈善事业起步艰难；而投机钻营、贿赂腐败、制假诈骗等不正之风和违法违规行为却屡禁不止。

世行报告显示：美国5%的人口掌握60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，中国的财富集中甚至超过了美国，成为两极分化最严重的国家。

二 、一种不光彩的助推作用

接下来让我们分析一下是哪一股经济力量在推动着我国社会加速两极分化，也就是说两极分化最主要的经济动力在哪里呢？这是目前理论界很少研究，也是作为金融工作者的笔者羞于启齿又不得不讲的话题——金融在拉大收入差距中起到了十分重要的助推作用。

金融之所以是现代经济的核心，是因为它拥有庞大的以货币形式表现的几乎整个社会的财富资源。因此，金融活动也同时成为国家财富资源的分配过程，任何金融制度、金融活动、金融软财富，无论它是否促进整个社会财富拓展，都会对财富的分配产生重要影响，在现代社会甚至主导了社会财富的分配。金融在其活动中既有对国民收入、财富资源的分配，也有对国民收入、财富资源的再分配。比如利息收支是对国民收入的初次分配，而存、贷款是对财富资源的再分配。除了货币和商业信贷之外，股票、债券、证券化资产、信托凭证、商业市场合约、衍生金融工具等金融软财富的创造过程、价格变化过程，都具有财富分配的效应。

由于我国目前金融发展的总体水平不高，金融市场仍不完善，具有中国特色社会主义市场经济金融理论体系尚不完备，金融改革发展的目标就不够明确，加上不加鉴别地全盘采用西方金融理论和发展模式，使得整个金融机构趋利化趋势十分明显。片面的商业化和金融机构整体的趋利性，使得我国在金融资源的开发和利用上具有很大的不公平性，，金融机构和金融市场的服务很大程度上已仅局限于一部分人使用。

低于物价上涨指数的存款利率使得低收入群体受到伤害。因为高收入人群可以通过股市、投资、贷款等方式来规避存款低利率的风险，而低收入群体为了生存的需要只能把有限的资金存到银行，出现了“前几年的存款尚能买半套住宅，每年攒钱存款，到现在只够买一个卫生间”的现象；

由于贫富不均，低收入群体的个人财富不足以为获得贷款提供有效抵押，也就很难得到平等的贷款机会来实现其发展的潜能。个别幸运者即使能获得贷款，其利率和成本也远高于高收入人群。商业化的银行是典型的“嫌贫爱富”，其行为总是“锦上添花”，而不是“雪中送炭”；

股市成了最大的扩大贫富差距的工具。不公平的发行制度使得公众投资者比大小非等机构的持股成本高上十几倍，超高市盈率发行使股市在批量制造亿万富豪的同时，却使得亿万中下层股民辛苦积累的财产遭受重大损失；

通货膨胀最受伤害的低收入阶层。80年代万元户是何等荣耀，而现在十万元已难言养老；

保险对高风险的农产品和低收入的创业活动避之千里，而强制性的险种却日益增加。从获得贷款到乘坐交通工具，从小孩入托到进校园，不论有钱没钱都要办理保险，把本来是双方自愿的事情变成了强制，有的甚至上升到了法律的高度……

种种迹象表明，低收入群体不仅不能分享到金融财富这块大蛋糕，还要额外多做贡献，不公平的金融分配和再分配活动助推着中产阶级变为穷人、穷人越来越穷。

应当指出，在市场经济条件下的职工工资是由最低雇工费用决定的，而不是依据企业的效益。能以低廉的工资雇到职工，企业就不会为职工增长工资。虽然月工资仅1000多元，但是想进这个企业也很不容易的现实，造成了初次分配中劳动者收入过低，这与金融资源分配不公平也有直接的联系。因为，当前银行的趋利性使得能够安置低收入群体就业的中小企业很难得到贷款的支持，进而生成社会上大量的剩余劳动力。

金融在推进两极分化中是否起重要作用？在目前我国的金融理论界很少提及、更无断论，但是在社会层面则得到了广泛认同。对农民调查结果显示影响其脱贫致富第一位的原因是“缺少资金扶持”、成功的企业都是在得到“银行持续不断的信贷支持”而发展起来的、对房地产“多少条调控也不如银行断供”、民间讲闯市场是“有了资本，就有了主义（主意）”等等，都是显示出了基层民众对金融资源分配在现代经济社会中重要性的清晰理解。为加深对这个问题的理解，列宁在《帝国主义是资本主义的最高阶段》中有关银行和银行新作用及金融垄断的论述值得我们重温，他指出：资本主义的银行制度造成了社会范围生产资料的分配“就其内容来说，决不是‘公共的’，而是私人的，也就是说是符合大资本（首先是最大的、垄断的资本）的利益的”。

社会财富资源分配不公，导致社会收入差距扩大，使得经济增长的成果不断向少数人手里集中，而社会大多数成员收入水平无法随着经济发展而相应提高，甚至出现相对下降，这就要导致社会范围内的生产规模与消费规模不对称，严重时有可能引发社会动乱和经济危机；而拉动消费的不恰当措施又会形成经济上的泡沫，最终导致金融危机的发生。这已成为各市场经济国家的通病。

如何能够通过坚持正确的金融改革方向来促进金融资源的合理分配，进而促进经济长期健康发展，而不是使经济发生倒退或危机，是我国一个亟需在理论和实践中解决的重大问题。笔者认为，有中国特色的社会主义金融理论，应当是以科学发展观为指导，以构建和谐社会为目标，以维护最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，以多种金融资产、多元化的金融机构和完整的金融政策为基本内容的理论体系；下步改革的当务之急应当是，改变目前金融业单一市场化取向和组织结构趋于雷同、经营模式趋于雷同、业绩考核趋于雷同的现状，实现股权结构乃至金融业服务定位和服务方式的多元化，进而实现国家对金融乃至整个经济的有效调控，从根本上解决分配不公两极分化的问题。

三、面向低收入群体金融服务的现状

金融服务最基本的品种和低收入群体最需要的金融产品是银行的贷款，而对目前我国面对低收入群体贷款的现状分析又确实很不让人乐观。

理论界一般将我国金融分为商业性金融和政策性金融两大类：

商业性金融是以追求利润最大化为经营目标的。对低收入群体的贷款因其具有数额小、频率高、分散化特点，一般称之为“小额贷款”。“小额贷款”要耗费银行较多人力、物力、财力，显然不符合商业性金融机构所追求的目标。四大国有商业银行改革以来，已纷纷撤并在农村设立的网点，城市的信贷业务也逐步从小额贷款中退出，就说明了这个问题。

政策性金融是以实现政府政策导向、意图为经营目标的。其业务活动从属于国家的宏观经济调控，按理说是可以为低收入群体提供贷款服务的，但目前其政策性业务范围是特定的，并不包括对个人的贷款。由于国家对政策性银行的补贴政策未全部到位和商业化运作可以给银行带来高额回报和管理者的高薪收入等原因，政策性银行的管理层更希望把它们作为商业性金融机构来对待。因此，2000年以后我国政策性银行加速了向商业化改革的进程，按对外经贸大学公共政策研究所所长丁建臣的说法是“政策性银行的问题由来已久”，“之前的三家政策性银行，到今天只剩下一个半”。

改革后的国有控股银行，严格说国家在法人治理结构中并不起决定性的作用，因而表现出了“趋利性”和“功利性”两个特征。“趋利性”的动力在于高管层可以获得高薪；“功利性”的动力在于可为高管层争取到社会地位。这两个特征使得国有控股银行更侧重于向大企业和政府平台提供融资，并一定程度上助推了房地产泡沫、政府平台泡沫和土地财政泡沫的形成，而难以再向过去那样对家庭和低收入群体提供融资和便民服务。

其实我国还有一种被金融决策层认定其早已失去合作制性质而积极推进其向商业化转型的金融机构——城乡信用社。城市信用社，组建时的定位是社区性金融机构，初衷是为社区居民提供金融服务，现在均已改制为城市商业银行，向商业化的转型已经完成，主要在为当地市级政府提供融资服务，发展异常得快，风险尚难预见；农村信用社，最初是农民自己出资兴建的金融组织，主要为县以下农民提供金融服务，目前仍是服务“三农”的主力军，但金融决策层已决心把它改制为农村商业银行，并已列出了五年内分批完成向商业化转型的时间表。虽然重要的问题不在于你是哪种金融机构，而在于这种金融机构具有什么样的功能，但是为了推进农村信用社改制，监管当局已撤消了农村信用社的村一级机构，取消了乡一级机构的法人地位，“离农脱农”的改革趋势已使得在乡以下居住的农民很难再得到信用社的贷款支持，我国自1993年以来在农村信用社推广的小额信用贷款和农户联保贷款，目前也出现了萎缩。

为解决低收入群体金融服务的问题，在银监会的积极倡导和推动下，2007年以来全国开始组建新型农村金融机构，到目前设立的村镇银行已有500多家。但村镇银行不设在乡村而是设在县城，加上个人投资趋利要求刚性，主要的服务对象并不是低收入群体。

2008年以来全国还陆续设立了2500家左右的“只贷不存”的小额贷款公司，不过是民间借贷的合法化。规定利率可以上浮四倍，实际利率可能还不止如此；因为资金有限，为低收入群体提供的贷款数量不多，且存在部分小额贷款公司为解决资金来源而变相集资的问题，社会风险很大。

此外，我国还有学习孟加拉格莱珉银行的小额信贷模式、引进世行技术的微小企业融资业务等一些试点，但也是起起落落，坚持下来并且办得好的并不很多。

由于正规的金融机构不能满足低收入群体的贷款需求，近年来民间借贷市场异常火爆，民间借贷利率节节攀升。新华网2011年5月8日《银根收紧引发民间借贷利率飙升》的消息称，在广东一些地方最高的年息已达到了100%；而对湖南省益阳市的一份调查，测算出民间借贷总量已分别占该市人民币存、贷款总额的8.6%和9.7%。

为低收入群体提供有效的金融服务，难在这种服务面临着两难的选择。穷人需要具有贷款的权力，而这种权力恰恰是改变他们命运的关键。但是福利性的金融服务，往往使得提供服务的金融机构债台高筑，难以为继；而商业化的运作方式，可以使得金融机构业务快速发展并获得利润，但又改变了扶贫的初衷，“天生逐利”的资本推高了贷款利率，加重了借款者的负担，最终导致“越借越穷”。今年5月12日，被全球100多个国家和地区争相模仿的“格莱珉银行”的缔造者、2006年“诺贝尔和平奖”得主、“穷人银行家”尤努斯发表声明，宣布其辞去该行行长职务。孟加拉国政府总理哈西娜指责尤努斯及其格莱珉银行“以脱贫的名义从穷人身上吸血”。无独有偶，今年《银行家》第三期刊登的《薄弱地区金融便民服务的调查与思考——以贵州为案例》的文章，称贵州省农村信用社截至2010年，共建立的“314个金融便民服务网点总收入约1.77亿元，总支出约2.50亿元，亏损7300多万元。”

对低收入群体提供金融服务还不仅仅只是存在点多面宽、额度小、频率高的问题，还存在着资金来源严重不足、贷款需求多、开业投入多、运营费用高、受自然灾害影响大、缺少抵押物、道德风险难以把握、信贷风险相对突出等诸多不利因素，这是造成两难选择的根本性原因。看来单靠金融机构自身的努力，而没有政府及有关各方的支持帮助，为低收入群体提供有效金融服务的问题是很难彻底解决的。

四、推进面向低收入群体金融服务的构想

解决好面向低收入群体金融服务的问题，是由我党的性质、社会主义国家的性质所决定的，更关系到了我国经济安危、金融安危和国家的安危。我们应当把它作为一项社会工程，从国家各个层面引起高度重视，实行综合施治，并尽快产生成效。

一是要健全和丰富有中国特色的社会主义市场经济金融体系。

金融体系包括金融调控体系、金融企业体系、金融监管体系、金融市场体系和金融环境体系。这些体系应当在坚持市场经济方向的同时，突出体现出金融资源再分配的“公平”的特征，这是对有中国特色社会主义金融的基本要求。照抄照搬西方的模式不符合中国的国情。中国地域广宽，地区差异、东西差异、城乡差异较西方发达国家严重且一时难以彻底解决，加上目前贫富差别日趋加深、社会矛盾集中显现、世情国情发生深刻变化的新形势，金融体系的健全和丰富应当适应这些差异和变化而向多元化方向发展。仅就银行改革的定位来说，单一的市场化取向和商业化运作模式，显然不能满足我国经济长期健康发展和广大人民群众的需要。

其实西方发达国家也不仅仅是单一的商业化银行模式。如美国，除商业银行外，有进出口银行、联邦住房信贷银行等政策性银行，在美国实际控制下的国际货币基金组织（美国投票权占17.14%）和世界银行（美国的投票权为16.53%）也具有体现美国国家利益的政策性银行性质；美国还有一个介于商业银行和政策性银行之间的不以盈利为目的，专门为农民、社区居民和小企业提供贷款的合作银行体系，它主要包括联邦大地银行、联邦中期信贷银行、合作银行及分布在农村和社区的众多信用社。这个体系虽然不能为赤贫者直接提供多少金融帮助，但可以为社区居民和社员提供其他商业银行不愿或无法提供的各种便捷廉价的服务，通过互助合作，改善社员生活，促进社区发展，从而间接地改变了贫困者的生活状态。美国只有3%的农业人口，却能成为世界上最大的粮食生产国和出口国，与其高度发达的农村合作金融制度是分不开的。由此看来，我国政策性银行一律推进商业化、农村信用社不分区别地全部实行商业化转型以及使所有银行都要成为实现“四自”（自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展）的商业银行的改革设计是否正确？是很值得商榷的。

以科学发展观指导，以构建和谐社会为目标的中国特色社会主义金融，要求各类金融机构都要认真履行社会责任，承担或部分承担对低收入群体金融服务的职能；都要奉献“爱心”，把高额利润中的一部分拿出来回报社会。而在国家层面，则要建立起约束激励各类金融机构履行社会责任的机制，促进和谐金融创建活动的开展。

要健全对低收入群体权益的金融政策保护体系。适时推进包括存款保值、贷款担保、股民利益维护、农产品保险、减轻存款人税费负担、取消金融服务歧视政策、推进便民服务等一系列制度的建立和措施的落实。对诸如向小额钱币存款人收费、对穷人发放贷款增加附加条件等有违社会公德、美德的行为，则要坚决予以谴责和处罚。所有金融部门对低收入群体提供的服务，不论多少，都应当是真心实意的，而不是把他们当作施舍的对象；都应当把客户一视同仁地作为“上帝”，而不要区别对待；都应当是真实有效的，而不再做数字、文字游戏或表面文章。

随着我国经济不断金融化，金融因素将越加重要，通过金融手段改变目前社会资源分配不公贫富差距不断扩大的问题，既是必要的，同时也是可行的，将有利于我国经济的长期健康发展。

二是要把农村信用社改造成为带有扶贫性质的专门为低收入群体和中小企业提供金融服务的社区银行。

解决低收入群体的金融服务问题，只靠金融机构履行社会责任和奉献爱心显然是不够。中国现在最缺的是带有扶贫性质专门为低收入群体及其为低收入群体提供就业机会的中小企业提供金融服务的专职银行。

西方发达国家解决这个问题，大都采取了组建社区银行的模式。关于社区银行，迈克·吉布森给出的定义是“社区银行是社区的财政生命钱，通过其提供的个性化的、秘密的以及成本低廉的服务，社区的个人和企业客户可以开展本地经济运行相关的财务交易，同时，社区银行还致力于社区改善并实现投资人预期的回报”。而我国的农村信用社，是土生土长的“草根银行”，有遍布农村和城市社区的众多独立法人机构，是所有金融机构中最有可能改造成为带有扶贫性质社区银行的金融组织。在2003年国务院下发的《深化农村信用社改革试点方案》中也明确提出“把农信社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构”。

研究农村信用社的发展是很有意思的。从1923年中国第一家农村信用合作社在河北省香河成立，到1934年中国共产党颁布《为发展信用社彻底消灭高利贷而斗争》解放区的农信社蓬勃发展，再到全国解放后的合作化运动中农信社在全国各地普遍设立，作为党领导下的最早的金融机构，农信社已走过了80多年的风雨历程，在中国改革和建设的进程中做出了不可磨灭的贡献。截至今年3月底，全国农合机构贷款达61356亿，占银行业的11.5%；存款92871亿，占12.4%，其中储蓄存款约占15%。农村信用社已成为我国建设小康社会中一支不容忽视的金融力量。

农村信用社在发展过程中所遇到的坎坷也是任何金融机构所无法比拟的，概括地讲叫“没有娘、一个筐、污水缸”：

“没有娘”，农信社先后归村集体、人民公社、农业银行、人民银行、银监局管理或代管，2003年后按照国务院改革试点方案，交由省级政府管理，由省级政府对其实行“管理、指导、协调、服务”。但是，省政府的管理的职能被银监会界定为“三要、三不要”。简单说就是，要帮助农信社治理安全环境，打击逃废债，提供信息服务和化解金融风险；不要控股农信社，干预日常经营决策和权力层层下放。而对农信社重要的管理权，如法规建设和制度安排、管理人员任职审查、市场准入审核、查纠违规行为等，均保留在了银监部门。所以说，省政府也只能算是“半个娘”。要说这“半个娘”还很负责任，几年来，帮助农信社理顺体制关系，建立行业制度，健全业务流程，组织清收不良贷款，为农信社的发展营造环境，使农信社走上了健康快速的发展轨道。农信社从资产质量、经营效益，到精神面貌、对外形象等各方面都发生了前所未有的变化。但是与国字号金融机构比，这“半个娘”层次还是低了些，农信社的呼声不能反映到中央决策层，至今我国还没有一部明确农信社义务和维护农信社利益的法律。

 “一个筐”，因为没有娘，谁不想要的东西都可以往里装，这个筐里有生产队和人民公社的欠款、农行分家时划来的不良资产、乡镇企业的死贷、撤消农村合作基金会的坏账、接收人行办三产和城市信用社的呆账，还包括方方面面的塞进来的素质不高的家属子女员工。

 “污水缸”，农信社的改革一直是在外部动力和强制性制度变迁过程中进行的，农信社从未自己当过自己的家，决定过自己的命运。改成功了是管理部门的成绩；出了问题则是农信社的责任。在实际工作中，农信社遇到的尴尬事还很多。如：办理营业执照时《公司法》中没有合作制这类企业，股份有限责任公司要求股东在200名以下，而农信社的股东上万，造成工商部门实在无法登记；核销呆账，大银行对企业贷款，企业破产或停业后即可取得证明，农信社对农民贷款，而目前又没有农民破产和歇业的说法，证明自然无法取得，造成税务部门实在无法审核等等。

应当高兴地看到，随着“科学发展观”和“构建和谐社会”的提出，国家对农村金融机构的扶持政策已经或正在陆续出台；省政府接管农信社以来，对农信社的改革发展极为关注，给予了多方面的帮助扶持；省级联社组建后，对农信社的管理日益加强，秩序日趋规范；当前农村已有大量的优秀信用户，国家对农业的投入在逐步增加，农村金融环境日趋改善。可以说农村信用社最困难的日子已经过去，迎来了加速发展的春天。

农村信用社有遍布城乡的网点，丰富的支农经验，鱼水相连的社农关系，潜在的市场优势，占中国人口80%的服务群体，它的定位应当始终是服务“三农”，而不是参与到目前商业银行的队伍去竞争城市和大企业市场。任何脱离“三农”的变革和尝试，都会使农村信用社失去自身优势、生存基础和存在的价值，其后果都将是不会令人满意的。

服务“三农”的定位，不排除农村信用社为进城务工的农民和城市低收入群体提供金融服务。中国农村劳动力目前公布的有5.5亿人，经营土地最多需要一亿人，剩下的4.5亿人中好多已进城务工。这些人和城市的低收入群体大银行是不愿管也是管不过来的，加上城市郊区的农村信用社由于城市的扩大具有早已嵌入到城市之中的优势，成为农信社尤其是城郊型农信社的金融服务对象，应当是没有问题的。

以上分析说明，农村信用社具有天生的为低收入群体提供金融服务的性质、丰富的服务经验以及网点员工等方面的独特优势，可以而且能够承担好专门为低收入群体和中小企业提供金融服务的责任。

那么为什么要把农村信用社改造成为社区银行呢？冠以“社区”的目的是要保持住农信社县级机构的法人地位长期不变。法人层次高了，就很有可能把金融资源分配到了县以上的大企业或优质客户，就很有可能使农信社偏离服务方向。叫“银行”，还是叫“信用社”，本来没有什么本质区别。一般讲区别在于：信用社规模较小，银行规模较大；信用社属于草根金融组织，而银行通常拥有分支机构；信用社只为本区域成员提供服务，银行也为非本区域成员提供服务；银行比信用社的名称响亮些，更容易让市民接受。但是，鉴于目前已经撤销了信用社的法人地位，县级联社是一级法人，信用社仅是它的分支机构，同时农民的资格股已经或正在加速从县联社退出，企业法人股已占重要地位的现实，“合作”和“信用社”这两个词已有名无实不能再用了，也只能叫“银行”了。改革后的社区银行不仅为农民提供金融服务，也将为城市低收入群体提供金融服务，那么头上再加上“农村”二字，也就没有必要了。

至于是统一改造成为社区商业银行，还是改造成为社区合作银行？笔者认为，中国这么大，各地情况千差万别，农信社的改制应当根据不同地区、不同情况区别对待，万不可千篇一律，而应实行股权结构的多样化和投资主体的多元化。对经济高度发达地区可以成立以赢利为主、兼顾为低收入群体和中小企业服务的社区商业银行；对经济发展一般地区，则应当成立以为低收入群体和中小企业提供服务为主、兼顾赢利的社区合作银行；而对特殊落后地区，在一段时间内仍保留不以赢利为目的的县级信用联社也未尝不可。关键的问题是要把制度设计好，比如可以规定社区商业银行、社区合作银行和县级信用联社对低收入群体和中小企业的贷款占比分别不低于40%、60%、80%，并区别情况给予不同的政策扶持和资金支持。

三是国家、省级政府要对农信社和改制后的社区银行给予必要的扶持。

要尽快出台《社区银行法》。明确农信社和社区银行服务低收入群体和中小企业的法律地位，规定其应履行的责任，保护其合法的权益。

要成立一个全国性的服务机构或协会组织。为农信社和社区银行代言；研究拟订具体的法规文件草案和制度安排；组织农信社和社区银行全国范围的资金清算；负责全国性的科技网络开发和建设，以减少各省分别开发建设的费用，并确保最新专业科技和系统安全；为农信社和社区银行提供咨询、培训、经验交流和业务提示服务。

监管部门不要再对农信社和社区银行既管理又监督。该下放的权力要及时下放到省级政府，使农信社和社区银行有一个完整的“娘”。为了发挥好省政府对农信社和社区银行的管理职能，可以让省政府参股或控股，从而把省级联行（社）办成既有责又有权的经济实体。

实行财税扶持政策。引导地方财政把财政性存款存到农信社和社区银行，帮助其增加资金来源和降低存款成本，同时要求农信社和社区银行逐步降低对低收入群体和中小企业的贷款利率，进而抑制城乡高利贷漫延的趋势；逐步建立起财政资金补偿金融、金融扶植低收入群体的渠道，把财政性扶贫资金通过农信社和社区银行发放或用于贷款贴息，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；对农信社和社区银行实行免税或税收部分减免，增强农信社和社区银行抵御风险的能力；农信社和社区银行承担政策性的业务损失，国家和省级政府应当及时给予补偿。

建立低收入群体权益保护机制。要允许丧失贷款偿还能力的贫困家庭破产，给他们重新创业的机会，破产形成的损失由财政和农信社区别情况分别承担；免缴低收入群体的利息税、股金分红所得税，建立存款保险制度，保护他们的合法或合理权益；动员社会各方资源建立农民贷款担保基金、中小企业贷款担保基金和市民创业担保基金，有效解决低收入人群难以得到贷款的问题。

虽然目前国家财政并不宽裕，需要钱的地方很多，但是在解决低收入群体金融服务这个事关社会稳定大局的重大问题上，笔者认为这方面的钱还是有必要挤出一些来的。

社区银行出身于草根的农信社，有着极强的生命力。笔者相信，只要给点政策、给些扶持、给点“阳光”，就一定会“灿烂”起来，在消除金融资源分配不公和构建和谐社会方面一定会大有作为。

参考文献：

1.列宁 《帝国主义是资本主义的最高阶段》；百度文库

3.曾康霖 《以科学发展观为指导 发展中国扶贫性金融》；《中国金融》 2006年13期 

4.滕泰 《财富的觉醒》；机械工业出版社  2009-01-01

5.杨琴 《我国农信社的社区银行转向》；《银行家》2011年03期

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