低碳税收政策的国外启示、理论机制以及应对措施研究

摘要：“低碳经济”的提出是以全球气候变暖对人类社会的生存和发展的严峻挑战为大背景的。随着全球人口迅速膨胀、经济规模的不断扩大以及能源使用带来的环问题日益严峻，臭氧洞的增多以及二氧化碳浓度的升高带来的气候问题已被确认为不争的事实。针对低碳经济而提出的税收政策是治理相关问题的有效办法。本文通过分析相关国际税收政策以及我国低碳经济发展的问题，有正对性地提出促进我国低碳经济发展的建议，以更好地服务于低碳经济发展的实践。

关键词：低碳；碳税；政策建议

在所有税收政策中，碳税是最具针对性的，碳税是一种污染税，它是根据化石燃料燃烧后排放碳量的多少，针对化石燃料的生产、分配或使用来征收税费的。碳税的提出和实施并不是以征收为目的，而是以环境保护为宗旨,希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖的速度。碳税通过对燃煤和石油下游化石燃料产品,按其碳含量的比例征税。最先提出相关政策的是2003年英国能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》。2006年10月英国政府又发布《气候变化的经济学：斯特恩报告》，呼吁全球向低碳经济转型，主要措施有：提高能源效率；对电力等能源部门“去碳”；建立强有力的价格机制；全球联合对去碳高新技术进行研发和部署等。而紧随其后的有日、美、德、法等国家，发展低碳经济的队伍日益增大。这也引发了我国国内众多学者的激烈讨论，也得到了国家相关部门的重视。2007年我国正式发布了应对气候变化国家方案。但碳税依然在筹划当中，我国有必要开征相关税收。

一、发达国家发展低碳经济的税收政策启示

（一）英国的启示——减排节能促进新能源的开发

自最先提出相关政策后，英国于2000年就制定了计划，其核心是征收气候变化税，该税于2001年颁布，是适用于工业、商业、农业和公共部门的一种能源税。是对销往工商业和公共部门的燃料（为加热，照明或动能而消耗的电力，天然气，固体燃料或者液化石油气等）征税，对热电联产单位的油类耗费和发电以及可再生能源免税。英国在低碳税收政策的实施方面的成效还是比较显著的，如英国气候变化税收的征集政策使英国成为世界上第一个为温室气体减排目标立法的国家，截至2010年英国每年可减少250多万吨的碳排放（相当于360万吨煤炭燃烧的排放量）。气候变化税税收收入的其余部分用于政府提高能源效率和研发能源节约技术。为保证成本不过高，业主对燃料的使用减少使得风力发电项目同时也得到了发展。而环保税的提出，在未来4年有望通过拍卖排放许可征收20亿英镑（39.4亿美元）税款，部分税款用以帮助贫困者和老年人因减少因燃料价格上涨导致的冬季燃料支出的增加。

（二）德国的启示——碳税的征收要适度

从上海世博会德国馆的展示足以证明德国人对“低碳城市”的发展和创新，小到剪草刀，大到零排放汽车，为全球低碳经济的发展做出了巨大贡献。近年来，德国一直处在低碳经济的前列。从各国燃油税率可以看出，德国对低碳经济的支持，征收了260%的燃油税，远远高于美国和英国等发达国家。尽管德国严厉的生态税制限制了企业对部分燃料的使用，但同时这些高额的税负也使德国现行就业压力增大。据德国公共广播联盟（德广联）报道，由于失业率下降的态势，德国内阁于10月24日对外宣布，调降生态税，从而减轻企业税负、保障就业。这是德国财政部和经济部进行密集磋商后，共同对外宣布的。预计2011年德国企业生态税收入将下降五亿至六亿欧元。而为了填补这个财政缺口，德国政府准备同时提高烟草税。由此，给我们的启示是征收碳税要适度，过高的税收会影响经济产出和就业率，而过低的税收又达不到改善环境的目的。

（三）美国的启示——低碳经济成为未来新的经济增长点

金融危机所带来的阴影让美国政府意识到必须寻求可能的新的经济增长点，而奥巴马政府极力奉行提高能源效率，将应对气候变化和研发清洁能源置于优先位置,力推以低碳经济为核心，拉动经济复苏，力主使其成为未来新的经济增长点。作为世界最发达国家，美国并未加入《京都议定书》，这一举措树立了美国国际节能减排的新形象，奥巴马政府的主张促使美国逐步转向低碳经济，也提高了美国能源效率以及世界竞争力。

（四）日本的启示——低碳税促进节能减排的国民意识

在《京都议定书》缔约方中，日本肩负着巨大的压力。这几年随着经济的迅猛发展，作为亚洲唯一一个承担减排义务的国家，相比前几年的温室气体排放量，收效甚微。由于一些自然灾害的发生致使许多重要的核电计划搁浅，减排压力日益增大。相比欧盟，日本国内钢铁等燃料用量大户反对强制性碳限量交易，只能实行自愿性减排。但是，值得我们借鉴的是日本有相当完善的碳税方案。低税率是日本碳税方案的基本特征，但这些并非税收中性，仅只是为了提高政府收入，这是与欧洲碳税的最大不同，所以日本政府碳税税赋较轻。日本政府根据自身国情采取了一定减免措施，例如，煤油减免50%，渔船用燃料免税等。碳税的实施替代了部分能源税，但作为亚洲碳税的领头者，日本碳税的使用提高了建筑节能，促进低排放的机动车发展，加强国民意识等。

二、低碳税收的理论基础和传导机制

1920年，英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中指出，当存在环境污染等外部不经济现象时，其产品的私人边际成本小于社会边际成本，可以通过征收“庇古税”使外部成本内在化，达到抑制环境恶化的目的。在经济学中，如果某种经济活动给他人带来了福利上的影响，就称该活动具有外部性，既有正的外部性，也有负的外部性。工厂的各种污染会引发负外部性问题，即私人边际成本和社会边际成本存在巨大的反差，价格机制并不能反映各种环境成本，从而使得污染的市值走低，导致污染排放需求大幅度增加。尽管庇古税的征收难以确定边际税率，且税收成本过高，但是庇古税方案为政府环境税政策的制定提供了理论基础。

就理论而言，低碳税收的传导机制旨在通过改变一系列与碳相关的产品税后价格来改变其相对供求关系，从而影响产品的销售量。例如，通过调整税种、税负水平和以及优惠政策等税收政策的实施，对不同能耗产品征收不同税负，以此改变高碳生产和高碳消费偏好的现状，最终改善能源消耗总量以及提高单位能耗效率，从而促进环保技术，特别是低碳技术的发展。此外，税收政策不仅可以直接影响资本的产业投资偏好，，引导资本流向低碳项目，也可以间接通过加大低碳技术的研发力度、形成低碳技术的产业孵化机制等来降低能耗和提高能源使用效率。

三、我国低碳税收政策面临的挑战

(一)缺乏系统协调性。我国现行税收政策调控税种系统作用不够显明，节能减排方面的税收优惠政策比较分散，而且仅仅局限于某些税种中，难以一体化，不同税收政策之间的协调配合作用有待增强，这样，大大弱化了税收政策对节能减排的促进作用。

(二)调控作用有待加强。现行税制仅仅鼓励“三废”利用、节能治污、资源高效利用和环保技术的发展等方面，在如何制约资源的滥用、无偿占有、浪费严重方面显得尤为不足，在污水处理、废气处理、固体垃圾处理以及超标噪音的限制方面也缺乏有效的执行条例。

(三)调控范围有限。低碳技术的投入研发、设备研制、认证体系、设备操作等各个环节均应体现在税收政策之中，而不是囿于若干环节。在可再生能源的开发、利用支持体系中，也仅对垃圾、风力和水力的发电、变性乙醇燃料等可再生能源予以支持，范围明显过窄。

四、我国低碳经济税收政策的实施措施

在全球“低碳经济”的趋势下，我国也意识到开征碳税势在必行。发展低碳经济和减缓全球气候变化是现在的首要问题。人口增长、新能源缺乏相关法律法规的缺失是目前我国发展低碳经济面临的问题。我国目前已开始着手准备相关税制，预计2017年前，我们能将碳税这一针对低碳经济的税制颁布。我们可以借鉴上述国家的经验，结合我国实际情况制定可行性政策，建议如下：

（一）确定合理的税率我国地域广阔，收入不平衡，必须根据多方面的因素来确定税率。既要顾及到税率的大小会影响到宏观经济和产业竞争力，也要考虑最大限度反应二氧化碳减排的边际成本。我们不能像德国那样征收高额税率，这样对我国宏观经济的冲击较大，也会降低行业竞争力。同时，我们也不能像日本那样，一味采取低税率的措施，这样就达不到减排的作用。所以我们应在征税之初实行低税率，当纳税人调整好能源消费行为和增强企业适应能力后，缓慢提高碳税的程度，循序渐进，逐步提高碳税税率，降低社会的抵触兴许，增强公民环保意识和减排压力，尽可能向新能源轨道并拢，提高清洁能源的开发使用。

（二）设置相应减免措施一味征收碳税对宏观经济必定会有所冲击，为了避免造成行业不公，我国碳税应完善其减免、返还和补偿机制。第一，从缓解社会抵触情绪的角度出发，我国可以考虑先减免居民生活碳税；第二，为了避免碳税对企业冲击过大，增强企业竞争力，可以对能源密集型企业等健全合理的税收返还机制，避免因税赋过重导致企业对碳税的不适应；第三，对于在减排工作上积极配合，采取减排技术或效果明显的纳税企业，给予税收优惠或补偿政策。

（三）注重低碳和经济的协调发展,节能减排是至关重要，但不能一味投入过多到碳税中，在施行碳税的同时，应该控制好税制成本，减少在经济利益上过多损失，也减免被影响过大的企业税赋过重，从而对企业产业结构的冲击，保持经济平稳快速的发展才是目的。但是也不能以牺牲环境为代价，碳税和碳排放权交易应该互补，共同协调发展，减少温室气体的排放，积极研发可再生能源。只有低碳和经济的协调发展，才能使我国走向有中国特色的低碳经济道路。

（四）各个税种相互配合碳税的制定无疑会对经济造成影响，但我们可以学习美国和英国的环境税制度，进行新一轮的税制调制与改革。例如，我国也有相关的环境税，如资源消耗税、城镇土地使用税和房产税，在征收碳税、能源税实施税制的改革之前,应尽快建立健全税种之间的相互配合，相互补充，减少漏洞。消费税的征税范围应逐步扩大,高能耗、高污染产品应该纳入消费税征收范围。而对于资源税的税率应有所提高，同时扩大资源税的征税范围，才能加强资源利用的压力。为了符合税收中性原则，对于那些积极从事新能源开发、节能减排的企业,可以考虑给予在增值税、消费税、所得税等方面,给予更多的税收优惠,充分发挥税收优惠政策的激励作用。

（五）建立有效的低碳税收政策体系。我们可以通过相关政策协整，形成创新制度，低碳经济的税收政策不是孤立的，而是要主动融合在经济、社会、能源与环境保护政策体系之中。第一，应充分利用财政补贴工具，对符合发展低碳经济要求的节能技术的改造、研发、消费以及可再生能源的研发等予以适当的补贴。第二，完善排碳交易制度和碳定价政策。通过对高碳经济（如煤炭、金属冶炼等）实行排放许可权交易制度，并将排放权交易制度与相关能源税收，特别是燃油税的制定进行统筹安排，以此控制碳排放量。第三，设立低碳经济基金。在我国开展碳税的条件尚未成熟之前，碳排放交易费是碳基金的主要来源。碳交易税开征后，碳基金的主要来源于碳税资金，碳基金的支出主要包括能源效率的提高、节能新技术的研发、新替代能源的探索、植树造林等方面。

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蔡伟    崇左市地税局

麻昌港  广西民族师范学院