保障性住房地方立法及实践研究

发布时间：2018-04-13 13:11

本文选题：保障性住房 + 基础理论　；参考：《西南政法大学》2015年博士论文

【摘要】：保障性住房向来都缺乏一个统一或者权威性的定义。对一个承载了经济、社会、民生和社会心理意义的标的物来说,赋予其人人都可信服的所谓科学定义,难免会陷入“另一层谬误”。无论是西域的公共住房,抑或儒家文化圈内的组屋、居屋,均凝练了政府和民众的智慧,体现了责任政府的担当。当前推进保障性住房仍饱含了执政党更多的情感性色彩而非法理性逻辑。公权力主导并强推的结果是满足了一部分受众群体的需要,但同时也带来了诸如效率与公平、政府与市场、自由与强制之间的矛盾。借鉴政治学的研究术语,中国保障性住房历经了否定之否定路线和修正主义路线,即“休克式疗法”到“渐进式疗法”。当前,保障性住房既面临着传统市场与政府、中央与地方关系的张力,更面临着法治实践中法制统一与实践相悖、新型社会治理模式需求多元与公共服务手段相对单一、国家责任担当不够与个人义务履行尺度不一等矛盾。研究保障性住房至少存在以下问题亟待解决:第一,保障性住房是个什么样子的东西?它可以没有统一的定义,但必须有外延和内涵的初步界定。至今,无论是实务界还是学术界,对保障性住房的认识仍然比较混乱,有“盲人摸象”之虞。第二,保障性住房供给的主导方应当是谁?如果是政府,政府的责任和义务限度在哪里?政府的职责主要放在需求方还是供应方?如果是公众,或者说中低收入者,各自的内容和限度如何?第三,在中央立法缺失,地方现行立法之窘境下,各地经济实力差异较大,“八仙过海、各显神通”式样的制度供给会不会加剧新的社会不公,影响社会对住房公平的正常心理预期和可承受能力?第四,与缺乏顶层设计的难为相比,保障性住房制度需要的是基于个人信用、技术平台、公私协力、行政审核、司法介入、权利保护等更为复杂细致的逻辑和技术承接,如何让该体系播下“龙种”而不至于产出“跳蚤”,需要怎样的理念与技术糅合?第五,除了政治学、经济学、经济法学、建筑与房地产以其视野来研究和剖析保障性住房以外,以宪法与行政法为代表的公法学科对保障性住房制度应当有什么样的理论贡献或者实践导引?住房问题在根本上是房价过高和居民支付能力较低之间的矛盾,宪行视角下的政府应如何承担并加以解决?基于上述问题,文章从以下五个方面进行详细论述或论证。第一部分,保障性住房的缘起与现状。保障性住房制度从计划经济中剥离,历经完全计划和完全市场两个单轨阶段。既有制度性因缘,又有历史性变迁,本部分从政策和制度层面解析保障房制度的缘起。现实层面,廉租房建设滞后,经济适用住房停滞不前,公租房大行其道,在诸如限价房、优租房、自住型商品房、人才公寓等名目繁多的住房供给体制下,未来保障房制度的供给主体、受众范围、产权设置等顶层设计既需要地方立法和实践的试错和指引,又需要探究国家宏观调控与个人需求的微妙关系,包括其背后蕴涵的制度和法理因素。第二部分,重点论证了保障性住房基础理论,意在把握保障性住房制度的基本性质和基本原则。本部分的论证没有从经济学、政治学和社会学上诸如效率与公平理论、租金管制理论、住房过滤与梯度消费理论着手,而是遵循“公共住房必须有公权力的介入,公权力介入后应当如何运行应当是公法认真研究的问题”这一思路进行研究。公权力的介入和运行应体现在保障性住房建设的各个面向上。目前国内学者对保障性住房制度的基础理论研究代表性观点甚少,住房保障制度要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和全面福利的关系。从“公”字着手,认为保障房是公共产品;保障房制度需要公权的介入和运行;保障房制度体现的是公共治理;保障房制度归结点是公共利益。根据当下实践提出了保障性住房制度的基本原则,即公共性原则、有限性原则、流动性原则与市场性原则。保障性住房之国家保障义务是国家对中低收入群体拥有住房应承担的责任基础。本部分论证保障性住房之国家保障义务,而非泛化国家义务,将住房保障统统归结为国家义务。住房国家保障义务的提法既非对“权利——义务”的逻辑遵从,同时也是对住房和保障性住房逻辑概念的混同。国家保障义务的逻辑基础与西方公共住房制度相比,从理论到实践都还没有找到一个很成熟的模式。包括经济学、法学和社会学在内的学者从多个角度对公共住房、社会住房等保障房制度进行论证,经济学学者多从国家干预理论、福利国家理论、市场失灵理论和住房梯度消费及过滤理论进行论证;法学学者多从住房权进行论证;社会学者多从公平分配理论、社会排斥理论和居住隔离理论来论证。多学科的交叉研究还不够,保障房制度相关理论和技术路线设计还没有清晰的展现在我们面前。尤其是我国保障房制度的实践线路多从地方立法与实证着手,地方先行先试的路径依赖在短期内仍将存在。对地方立法和实证的探寻有利于从根本上对保障房制度给予全面清晰的梳理。通过正当性理论和普遍福利理论论证了国家在住房保障上对公民存在的保障义务;通过对国家保障义务的规范依据、宪政基础和根本目的进行论证,指出国家在推动保障性住房制度立法与实证上的责任和义务。这一责任和义务在《城镇住房保障条例(征求意见稿)》第四条规定中得到了印证。保障房制度表现出超强的制度生命力缘于制度对个人权利的尊重和国家保障义务的积极履行,国家保障义务这一命题有着清晰的制度发展脉络,这个脉络不仅与我国住房历史相契合,而且还折射着中国经济转型和社会住房制度的变迁。第三部分,比较并分析域内外保障性住房的立法。重点考察域外的立法与成熟制度。现行保障房制度的立法主要依靠行政管理部门来主导,为应对立法民意,全国人大以委任立法的方式让国务院制定相关条例和办法,国务院根据工作分工由具体部委来主导起草,并征求相关部门(比如财政部、银行、地方政府住建部门)的意见,带有强烈的行政主导色彩。一般是在诸多主体的合力作用下运行,当前有关保障性住房的立法多以委任立法模式来进行。本部分重点考察了域外的美国模式、欧洲模式和亚洲模式中较为成熟的租金补贴,住房储蓄和中央公积金等特色制度。要确保保障性住房制度的法治化,就必须从立法的角度研究政府供给、租金补贴、契税减免等问题,必须从保障对象、标准、方式和职责上进行框定。域内立法主要分两个层面,中央立法与地方立法。住房制度具有较强的时代烙印,经济发展水平、消费观念、住房消费可支付水平等条件决定了住房政策的差异。地方在政治经济及社会制度方面的共性,决定了各地在住房政策方面的相似性和演进的共时性;地方在发展水准、财政状况上的差异也决定了地方立法和政策上的差异,诸如东南沿海之立法较之于西部省份的立法就存在较大差异等。因给付能力的不同导致立法各异乃现实窘境之折射,此等差异在一定程度上影响和制约了我国保障性住房立法的进度和质量。应当尊重和承认这种差异性,当下住房最高行政主管部门与地方人民政府签订的保障性安居工程责任书就是基于因经济水平存在差异而建造保障房数量的非整体划一。但此处需要申明的是,根据地方实证调研,实践上的各异并非立法各异的结果,更为吊诡的是,各地反而在立法文本的表达上出现了高度同质,文本表达与实践的背离矛盾正是当下中央立法缺失,地方注重政令的集中反映。先地方后中央的立法模式,赋予了中央立法更多的地方实证样本,也彰显着中央与地方在立法与政策、管制与服务、集权与放权关系上的不置可否之窘境。第四部分,考察了域内外保障性住房的实践。本部分将当下实践分为三种模式,这三种模式涵括了当下的实践类型。保障性住房本身就不是完全市场条件下的产物。它的出现与中国快速城镇化、劳动密集型产业需求、中国社会结构阶层变化等因素紧密相关。社会阶层结构体现在社会阶层位序的确立上,各个阶层在社会地位等级中的排列次序取决于各个阶层拥有的文化资源、经济资源与组织资源数量,拥有三种资源数量越多的阶层,其阶层位序就越高,反之越低。保障性住房的保障对象也体现了社会阶层序列的差别,比如在苏州,高技术人才的优租房房源质量好,面积大,装修好,设施比较齐全,而同为工业园区的其它公租房则较为次之。三种模式有赞许,也有质疑,体现着地方政府对保障房制度的政府职责履行、保障房建设模式、受众群体的范围差异。对域内外实证研究不难发现,越来越多的国家和地区,政府在住房的实践上正在进行四个方面的转轨:一是从直接供给向间接供给转轨;二是从实物供给向货币补贴转轨;三是政府从单方供给向利用社会组织力量转轨;四是由以传统公权力为主导向借用现代治理理念和综合运用新型行政模式转轨。上述转轨一方面可以避免政府对住房市场的直接干预,另一方面,又可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现,这迥异于我国当前以行政手段强行控制房价,行政命令手段强行完成保障性住房建设目标的做法。保障房的实践上还存在诸如主体与客体、审核与轮候、准入与退出等困境,有些困境是制度性困境,单靠保障房制度一己之力怕难以擎起整个保障与给付大厦。尤其是本部分困境中的纠纷与惩戒问题,以渝北法民初字第07396号等三起撤诉案为例,分析了司法实践中公益与私益的矛盾调处和适法矛盾。其实,我国保障性住房制度也在进行转轨,即从政府调控和稳定房价的工具性手段,向以保护中低收入者住房权利、履行政府职责的理念回归转轨。当下提出的“建立更加公平可持续的社会保障制度,健全符合国情的住房保障和供应体系”即是这一转轨的注释。第五部分,为保障性住房的完善提供些许合理化建议。在分权化的时代背景下,地方政府掌控着地方事务的主导权。保障性住房政策成为“中央主导的地方政策实验”,其地域化特征越来越明显,地方经验在推动着中国保障性住房发展的进程。处于“稳定”和“考核”的硬指标,地方政府在立法和制度实践中一直处于和中央的激烈博弈中,这并不是说所有地方政府都在应付中央的指令性计划,更多地方正在结合自身实际进行着制度创新和实践,比如“优租房”和“自住型商品房”的突破。调研证实,保障性住房制度推动比较好的地方,均是地方政府积极主动的自发行为,而并非来自于中央的权威,这意味着保障房制度需要在立法上、实践上和制度创新机制上进行完善。但地方积极性的发挥也存在这样一个结果:地方正在固化地域住房福利资源,地方立法在肢解着中央立法,立法的碎片化形塑了地域住房制度的碎片化。在中央打击针对商品房的投资和投机过程中,中央政府的调控措施受到了来自地方或明或暗的抵制。有鉴于此,保障性住房制度的推进需要把握好中央和地方的关系,需要市场和政府厘清并框定自己的职责。更要运用新型社会管理和手段的创新,综合运用公私协力、共有产权制度等相关理论指导保障房制度的实践。面对轰轰烈烈的制度实践,行政法学对保障性住房的理论贡献如果仍是传统行政法那些捉襟见肘的给付和行政合同理论,似乎还远远不够。
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【学位授予单位】：西南政法大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2015
【分类号】：D922.181

【参考文献】