土地政策的偏向性对我国区域间经济差距的影响研究

发布时间：2020-11-03 05:02

　　 改革开放以来,我国区域间经济发展水平出现明显差异,地区经济差距不断拉大。为避免区域间经济发展的进一步失衡,我国出台了一系列宏观区域政策,力图缩小地区间的经济差距,而其中重要政策之一就是偏向中西部的土地优惠政策。本文将土地要素引入新古典经济增长模型,对各省区市经济发展差异的原因进行分析。研究表明,偏向中西部的土地供应政策并没有加快地区间经济差距缩小的速度,反而阻碍了区域经济的收敛。这主要是因为:中西部地区利用土地融资的能力远低于发达地区;在土地供应指标倾向落后地区过程中,中西部地区各省区市的土地供应也有差异,较落后的省区市没有获得相应的土地供给倾斜政策红利;落后地区的划拨用地所占比例过大,且相较于发达地区上升较快。
【部分图文】：

改革开放以来，随着我国经济的发展，各区域间经济发展出现明显差异，地区差距出现分化。为解释这一发展不平衡现象，越来越多的学者探寻我国区域间经济发展差距的影响因素。现有文献主要侧重以下因素:政府政策导向、相异的资源禀赋、要素流动性及全球化程度差异等。[1,2,3,4]同时，我国政府不断出台相应的区域政策，以缩小区域间的经济发展差距，其中带有偏向性的土地政策是中央政府运用的主要手段之一。2000年，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中，明确对西部地区建设用地指标与审批给予优惠政策，土地政策向落后地区倾斜的基调基本形成。而随后在2003年左右，我国出现明显的劳动力由中西部欠发达地区向东部发达地区的转移，这一现象进一步推动了地区间发展不平衡。为此，自2003年开始，我国在土地供给总量上实行更加严格的建设用地指标管理，土地供给的空间分布更倾向于中西部省份。[5]随后，2007年原国土资源部对中部地区实行用地计划指标倾斜政策、2010年《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》等政策和文件相继出台，这些都显示出国家对中西部地区在用地指标上的倾斜和对落后地区发展的重视。如图1所示，我国中西部的土地供应占比自2003年开始出现明显扩大趋势，2003年中西部土地供应占比约为29%，而到2015年上升至63%，增长翻倍。以土地政策的偏向促进落后地区的经济发展在学术界已有较多研究。尼克尔斯(Nichols)最早提出了土地要素在经济增长中的重要作用。[6]一些学者针对我国土地市场与经济增长间的关系开展相关研究，证实土地有效的市场配置对经济增长起到重要作用，并且土地要素对我国经济增长的贡献程度可达20%～30%。[7,8,9,10,11,12]另外，土地政策的偏向将给予落后地区更多的土地指标，使当地政府获得更多的土地出让机会，从而形成更明显的“土地财政”，进而促进当地经济增长。李勇刚等利用我国省际数据证实了土地财政对经济增长的影响呈现出区域差异，对东部地区经济增长的影响小于中西部地区。[13]这一研究也表明，更多的土地供应指标使西部地区经济增长有可能快速追赶东部地区。一些研究也表明，土地供给量向落后地区倾斜，可在一定程度上缓解落后地区劳动力向发达地区的单向转移，从而在劳动力要素与生产要素的正向刺激下促进经济的发展。[14]因此，向落后地区提供更多经济发展要素，在一定程度上可解决企业土地资源瓶颈困扰，从而促进经济发展。

地区间的土地融资能力差异体现在利用有偿土地融资量与土地抵押融资量上，虽然土地在供应上向落后地区倾斜，但在影响经济收敛的利用土地融资方面却出现地区间差距拉大的趋势。(见图2)从图2可看出，2000—2013年我国各地区间利用土地融资量的差距逐渐拉大，2013年后差距才有所缩小。作为重要的影响因素，土地融资量差距的拉大使我国各地区间经济收敛速度大幅下降。造成这一问题的原因主要有:第一，我国各地区间的土地价格差异拉大，落后地区的土地价格明显低于发达地区，并且东部地区的土地供应相对减少伴随需求大于供给，进而推动东部地区土地价格进一步上升，致使中西部地区较东部地区的土地在出让与租赁时的总费用较低。[25]第二，落后地区急于拉动外部投资，可能将土地以更优惠的价格出让或租赁。[26]这使土地要素融资量提升速度缓慢，从而造成以土地获得资金的能力不足。第三，落后地区与发达地区在土地发债与土地融资上的能力也存在差异。[27]我国区域间的土地融资能力差异巨大，融资能力的差距会直接引起对设施等投资的差异，从而对人口、产业聚集甚至经济发展造成差异化影响。

土地供应的倾斜政策虽然使土地供应量逐渐向中西部地区倾斜，但中西部地区内部各区域在土地供应量上的差距却逐年拉大。如图3所示，2000—2010年间西部地区各省份的土地供应差距变化较为平稳，没有明显的扩大趋势，但自2010年开始土地供应量差距迅速扩大。土地政策倾斜不仅在全国范围内，而且在地区内部的各省份间体现也十分明显。西部地区土地供应量增长较快的省份如四川、云南分别由2000年的4294.58公顷和2974.2公顷增长至2015年的47 857.38公顷和52 689.1公顷，而增长较慢的省区如青海、宁夏，自2000年的715.73公顷和2179.28公顷上升至2015年的8576.01公顷和10 719.38公顷，这些省区仅仅为四川、云南土地供给量的五分之一左右。由此可见，2010年之后，虽然土地供应量仍然总体上向中西部地区倾斜，但土地供应仅集中于西部个别地区，使西部地区内部土地分配的差距变大，导致地区内分配更加不合理，从而阻碍了我国区域间整体的经济收敛。
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本文编号：2868129