中美体育彩票的比较研究

吴胜男 许晓彤 陈晓 苏州大学东吴商学院

一、引言

世界彩票协会公布的数据显示，2013年全球彩票销售额达2840亿美元，为历年最高，中国彩票销售约491亿美元，占全球彩票销售的17.32%，美国以739亿美元的销量位居世界第一。虽然我国彩票的销售总量已经排名世界第二，但在目前我国彩票市场被福利彩票和体育彩票高度垄断的格局下，体育彩票发展相对福利彩票较晚，经验不足，管理落后，使得体育彩票在竞争中一直处于劣势。2013年，我国体育彩票销量仅占全球体育彩票总销量的12%，而美国体育彩票的销售量一直稳居世界第一。所以，本文从中美两国体育彩票的发展历史、彩票种类、发行与销售、监管机制以及公益金运用等方面进行了对比研究，以期为我国体育彩票业的健康发展提供有价值的参考。

二、发展历史

我国早期的体育彩票多是由大型运动会的组织委员会发行的，1987年，广东省获得第六届全运会的主办权后，于1986年开始发行“第六届全运会基金奖券”，这是我国第一套体育彩票。此后，我国又发行了多套运动会集资奖券，其中1988年至1990年发行的“第十一届亚运会基金奖券”品种多达898种，至今仍保持着我国彩票史上的最高纪录。

为了使体育彩票纳入法制化管理轨道，1992年国务院下达了《关于进一步加强彩票市场管理的通知》。1994年初，国家体委体育彩票管理中心正式成立，对全国各地发行的体育彩票进行统一管理、编号、印刷和发行。同年7月，国家体委颁布了《1994-1995年度体育彩票发行管理方法》，它标志着我国体育彩票业第一个法规性文件的诞生。

此后，我国的体育彩票业一直处于平稳发展阶段。直到2004年，3月份西安爆发了“宝马假票案”，5月份贵阳彩票销售现场发生人为爆炸事件，6月份深圳彩世塔公司全国17个城市承销彩票时出现作弊现象等，政府不得不再次加强对彩票行业的监督和管理。有鉴于此，《彩票管理条例实施细则》经国务院批准，自2012年3月起施行，该条例的颁布使得我国对彩票行业的管理上升到了国务院行政法规的层次，标志着我国又向《彩票法》迈进了一步。

美国是博彩业很发达的国家，1964 年，第一张体育彩票在新罕布什尔州发行，标志着美国现代彩票的兴起。美国作为一个体育大国，有着大批热爱体育运动的民众，再加之政府的重视，体育彩票很快就受到了大家的追捧。随后，在1967 年纽约州也开始发行体育彩票，截止到2013年，美国已有44个州和地区发行和销售体育彩票。

美国是联邦制国家，各州都有自己的宪法和法律，彩票立法也由各州自行制定，美国的彩票法中具有代表意义的是马萨诸塞州的《彩票法》和加利福尼亚州的《加州彩票法令》。

从两国体育彩票的发展历史中可以看到，政府发行彩票的主要目的都是为建设社会公共事业筹集资金，并且，中美两国在彩票发展过程中，都制定了专门的法律法规以规范彩票市场的运作。相对于中国，美国的现代彩票业兴起得较早，因此发行体系与监管体制相对成熟与完善，而中国的现代彩票业由于起步较晚，相对落后，虽然在国务院与财政部的管理下正逐步发展壮大，但在法律制度方面的规范与管理仍相对薄弱，因此，用法律的手段来完善和健全我国的体育彩票市场已势在必行。

三、彩票种类

我国的体育彩票经过几十年的发展，至今已是传统型、即开型和乐透型等多种彩票并存的局面，但体育彩票的乐透型、数字型玩法和福利彩票其实都属于同质产品，缺乏创新。我国体育彩票在竞技类、田径类等体育运动项目上的开发基本上是空白的，而与福利彩票竞争激烈且处于下风的体育竞猜型彩票始终也没有大的发展。此外，我国体育彩票的价格结构和游戏规则也很单一，难以满足彩民的不同需求，影响了市场容量的扩大。

而美国是世界上发行彩票种类最多的国家之一，据不完全统计，目前美国发行的体彩已有12 大类，而我国只有7种，其中还包括同质性产品。美国现阶段发行的体育彩票以竞猜型为主，美国各项体育运动，如足球、篮球、棒球、网球等，都发行彩票。这种竞猜型彩票，除了具有投机性、冒险性外，还有较强的娱乐性，对彩民具有较大的吸引力。此外，美国一直注重彩票玩法以及产品的不断创新，以吸引更多的彩民。例如：由美国科学游戏公司于1974 年开发出来的即开型彩票在当时来说就是一个创举，并且获得了巨大的成功，为美国现代即开型彩票奠定了基础。除此之外，缅因州、新罕布什州、佛蒙特州还联合推出“三州百万奖乐透彩票”，哥伦比亚特区和15个州也联合发行了“乐透美国彩票”等，吸引了更多的彩票购买者。

纵观全球150多个国家和地区彩票业的发展趋势，一个显著的特征就是彩票种类不断更新和多样化。2014年世界杯的举办使得我国体育彩票的销售更是取得大幅度增长，国家体育彩票管理中心公布的数据显示，世界杯首个比赛日，足球竞彩游戏单日销量超过1.5亿元，足球竞彩也创出历史新高。事实证明，只有不断开发适合各种人群、不同玩法的彩票新产品，并且适当增加竞猜型体育彩票的发行，才能改变我国彩票品种单一的现状，从而不断扩大彩票市场。

四、发行与销售

我国体育彩票采用国务院批准、财政部监管、国家体育总局具体发行的模式，具体说来，即国务院批准发行彩票、确定每年的彩票发行额度，财政部下达发行额度，国家体育总局负责体育彩票的发行和销售管理，最后，由体育彩票管理中心具体负责彩票发行的各项工作。

我国体育彩票经过了传统型、即开型到现在基本采用电脑发行的形式。目前，我国传统型彩票全部采用电脑辅助销售，因为传统的集中销售易受群众参与的时间、空间距离以及气候变化等因素的影响，具有较大的不确定性。2013年1月，财政部印发了修订版《彩票发行销售管理办法》，明确电话销售和互联网销售是合法的彩票发行方式。可以预计，电脑体育彩票和即开型体育彩票分散销售将成为我国体育彩票的主要销售形式。

美国的体育彩票由各州根据自身情况决定发行总量，各州均设有体育彩票委员会，下设彩票公司，彩票通过代销商销售，代销商必须向彩票公司提出申请，公司在具体了解申请人的一系列情况后，决定是否批准申请，只有拥有州彩票公司牌照的代销商才有权销售彩票。

此外，美国有些州已经推行了彩票私有化，即州政府在保留彩票控制权的前提下，以合同的方式将较长一段时间的彩票运营权交由私人企业，以此提高运营效率和增加彩票收入。随着2013年6月新泽西州政府与北极星新泽西州彩票集团关于转让部分彩票运营权协议的最终达成，新泽西州彩票私有化得以实现，也使其成为美国第三个完成彩票运营私有化的州。与之前的模式相比，彩票私有化带来的最大的改变就是对政府职能的剥离，州彩票局的角色将从以前的“既是发行与销售者又是监管者”转变为主要是“监管者”。

美国各州的彩票销售方式各不相同，销售网点几乎无处不在，大部分销售点都设在便利店、超市、加油站等地，甚至酒吧、俱乐部都设有销售点。此外，纽约州在超市等地还设有许多无人操作的售票机，由购票者自行操作即可购买即开型彩票。Gtech公司承包经营的纽约州即开型彩票销售，还专门设计了一套“电话销售系统”，聘请专业人员每天负责与销售点进行电话联系，，还有专门的工作人员向顾客推销彩票，这种做法使彩票的销量迅速上升。

随着2012 年伊利诺伊州成为第一个提供线上彩票游戏的美国大州，美国目前已经有十二个大州，批准了将彩票销售业务扩展到网络领域。

实际上，中美两国在彩票的发行与销售上存在许多相似之处。首先，彩票运营的初始模式相似，美国在20世纪重新开始发行彩票之后，多数州建立了与中国类似的政府性质的彩票发行与销售模式。其次，无论是在中国还是美国，政府机构均将部分彩票销售职能交由私人企业去完成。此外，从销售模式上来看，随着科技的进步，两国的彩票销售都逐渐向电话销售和互联网销售等新形式转移，在为彩民提供更多便利的同时也扩宽了市场。

但值得注意的是，虽然我国体育彩票的发行量日益增加，但发行成本一直居高不下，自2007年至今，一直维持在14.8%左右，而2013年美国宾夕法尼亚州彩票发行成本仅为2.07%，显然，我国彩票发行仍处于高成本经营状态。

相关资料显示，我国目前的彩民中绝大多数为月收入较低的工薪阶层，他们往往具有很强的投机心理，寄希望于彩票中奖从而改变自己的命运。而根据盖洛普的调查，美国购买彩票的主力军是那些生活富裕的中产阶层人士，极富有和极穷困的人所占比例很小。只有当财富从边际效用较低的人群转移到边际效用较高的人群时，社会总效用才会增加，而我国以弱势群体为主的市场定位，必然导致社会净福利的损失，有违政府发放彩票的初衷。此外，由于低收入人群经济状况和文化背景等的限制，对于新型的互联网彩票销售形式接受速度较慢，进一步阻碍了我国彩票经营成本的下降。

五、监督管理

现阶段，我国的体育彩票政府监管是“三元监管”结构，即国务院、财政部和国家体育总局的监管。实践中，由于财政部和体育国家总局之间平行的组织体系，其进行彩票监管的力量是十分薄弱的，所谓的监管权实际上是空洞的。其次，在实际工作中，国务院和财政部长期将其监管职能下放给体育总局，而没有产生应有的监管效力，国家体育总局因此既成为了政策的制定者、具体业务的执行者，又成为了市场的监管者，与其说是“三元监管”结构，不如说是国家体育总局在进行自我监管，进而就难以避免彩票欺诈、挪用彩票公益金等违法事件的发生。

在美国，由于彩票市场具有区域性的特点，在此，仅以加利福尼亚州的彩票管理为例。加州彩票管理事务由州政府所属的彩票委员会、彩票局、州政府控制办公室和问题博彩机构具体负责。其中，州彩票委员会和州彩票局为彩票管理和发行的专门机构，州彩票委员会对彩票局进行监管。委员会审议会议对公众公开，会议决议由成员投票表决，多数赞成为通过。委员会每季度向州长、首席检察官、财政部长等提交彩票局经营状况报告，主要内容包括彩票收入表、奖金支出表、费用表、纯收入表和其他与彩票基金有关的财务事项往来表。在加州彩票法的规范和彩票委员会的监督下，加州的彩票运作机制已相当完善，很少发现违法现象。

美国体育彩票经过了半个世纪的洗礼，变得日趋成熟和稳定，相对于刚刚步入快车道的中国体育彩票而言更加成熟，市场监管更加合理有效，有很多值得学习和借鉴的地方。

六、公益金的分配与使用

在我国现行彩票管理体制下，彩票公益金的使用主要限于社会福利和体育部门，教育、农业、文化、环保等这些部门虽然亟需资金，但很难得到彩票公益金。事实上，教育、农业、环保、西部大开发等行业和领域发行彩票的呼声从未间断过。我国目前彩票公益金这种使用范围过窄的分配体制，使得公益金不能真正体现其服务社会公益事业的特征，发行彩票的目的也就更难实现。

美国的彩票公益金均由彩票公司上缴给州彩票委员会，由委员会根据公益金规定的用途拨付给相关机构。各州彩票公益金的使用方向不尽相同，大多数州都把彩票公益金用于当地教育、环保等公益事业，少数州把彩票销售盈余的主要部分作为财政收入。彩票管理制度较为完善的加州将彩票公益金法定用于资助教育，公益金按规定标准和金额直接拨付给项目使用单位，如公共校区、幼儿园、小学至高中、加州州立大学等。资金年度使用情况在互联网上公开，任何人都可以通过互联网或拨打电话查询彩票公益金的使用情况。

相比之下，我国现阶段中央集中的公益金最大部分用于补充社保基金，而社保基金是为城镇居民提供养老保险的，那些购买彩票的农民、外来务工人员等低收入人群多数都享受不到基本的社会保障，这样的公益安排显然不是一个正的福利改进。其次，相当一部分彩票公益金被用于城市中一些锦上添花的项目，其福利效应大体上也应该为负。所以，在选择公益金运用项目时，应结合我国客观实际，更多考虑受益对象的经济地位，满足社会最底层的需要。公益金可以专门用来建立农村保障基金，为广大农村特别是贫困地区的社保医保提供部分积累，也可以效仿美国加州，将部分公益金用来支持社会公共教育，提升国民整体的受教育水平等。此外，彩票公益金的使用还应坚持公开、透明的原则，积极接受社会公众和舆论的监督，以增强彩民的信心。

参考文献：

[1]张建明. 国内外彩票销售管理的比较研究

[3]Matthew Sweeney. The Lottery Wars[M], San Francisco: Bloomsbury Pub Plc USA,2009.