美国海陆经济一体化经验

郑铁桥  广西财经学院

基金项目：本文是国家重大项目“未来十年中国-东盟经贸格局演变与我国南海安全战略构建研究”[12ZD041]的阶段性研究成果之一。

摘要：美国是一个海洋强国，也是一个海洋霸国。其所以在国际海洋秩序中具有如此显赫地位，是同美国历史上及当代坚持不懈地推行海陆经济一体化分不开的。总结美国推行海陆经济一体化的经验，对于我国推进海陆经济一体化建设乃至海洋强国建设，具有重要的借鉴和启示意义。美国推行海陆经济一体化建设的经验主要有：持续制定和落实海洋霸国战略和政策；高度重视海域综合治理；注重公众对国家海洋事务的广泛参与；持续出台多项大力支持海洋经济发展的政策。

关键词：美国 海陆经济一体化 经验

一、持续制定和落实海洋霸国战略和政策

    美国是海洋大国，也是19世纪末叶始的海洋强国和二战后的海洋霸国。海洋兴国、海洋立国、海洋大国、海洋强国乃至海洋霸国一直是美国历史上持续不断的发展追求和国家形象认知与建构。为此，美国自立国以来即持续不断地制定并落实适时、有效、长期的海洋战略和政策。尤其是战后，美国更是把维持和拓展海洋霸权、以海兴国、以海强国作为矢志不渝地落实的目标。

  1945年9 月，美国总统杜鲁门发表《杜鲁门公告》或称《大陆架公告》，宣称美国对邻接其海岸公海下大陆架地底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权，不仅大举扩展美国在公海的权益，而且在国际上掀起海洋“圈地运动”，直接催生第一届联合国海洋法会议和1958年《大陆架公约》，及影响到第三届联合国海洋法会议和1982年《联合国海洋法公约》关于专属经济区和大陆架制度。

   1966 年7 月，美国总统约翰逊签署《海洋资源和工程开发法令》，设立15 人组成的总统海洋科学、工程和资源委员会，负责调研和审议海洋的国家安全作用、海洋资源对经济的贡献、保护海洋环境和资源的重要意义及促进海洋渔业的必要性等海洋问题。1969年该委员会提交《我国与海洋》报告（“斯特拉特顿报告”），提出涉及海洋开发与保护的126条政策建议。该报告促使美国落实了众多海洋开发与保护计划。1972年美国颁布《海岸带法》。其后,相继修订《大陆架土地法》、《海洋保护、研究和自然保护区法》，制定《国家环境政策法》、《国家海洋污染规划法》、《深水港法》、《渔业保护和管理法》等9部法律。2000年，美国颁布《海洋法令》。该法规定国家海洋政策的多项原则：促进生命与财产保护、海洋资源可持续利用、海洋环境保护、技术投资促进、能源开发促进等项，以确保美国在国际海洋事务中霸权地位。

日，正式向总统和国会提交名为《21世纪海洋蓝图》的国家海洋政策报告。2004年12月17日，布什总统公布落实《21世纪海洋蓝图》的《美国海洋行动计划》。

《21世纪海洋蓝图》最核心原则有四点：加强对海洋和沿岸环境的保护；维持海洋经济利益；确立海洋探查国家战略；提高海洋研究和教育水平。同时，该报告具体指出海洋政策制定需遵循以下原则：可持续能力；环境看护责任；海一陆一气相互联系原则；以生态系统为基础的管理；多用途管理；海洋生物多样性的保护；容易获取的科学和信息；适应性管理；可以理解的法律和明确的决策；公众参与管理；时效性；决策者、公众对其海洋行为负责;国际责任。《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》涉及加强海洋管理和调整海洋管理体制、增设高层国家海洋委员会和加强海洋行政主观部门职能、建立海洋政策信托基金和大幅度增加对海洋的资金投入、加强政府人员和公众及学生的海洋意识教育等众多方面。二、高度重视海域综合管治

   美国高度重视海域综合管治。沿海地区/海岸带地区基于其重大政治经济军事及生态环境价值，是海洋综合管治核心区。20世纪70年代美国率先提出海洋和海岸带综合管理概念，并因此引发世界范围内沿海地区、海岸带及海域综合管治变革。1992年世界环境和发展大会通过《21世纪议程》，将海域综合管治理念纳入其中。美国在海域综合管治方面的经验主要体现在：

一是建立海域综合管治合作协同机制。1972年美国颁布《联邦海岸带管理条例》，建立从联邦到各州的各级海岸带管理机构。该法确立平衡国家与地方层面海洋利益的联邦与州合作协同管理海洋事务的机制。在该法框架内，通过联邦主导、各州自愿参与方式，联邦和州政府进行沿海管理项目战略规划，以从海洋发展远景、海洋焦点问题及海洋事务权益及其分配机构等角度落实沿海管理法的国家目标。

   二是及时有效地监测海域经济信息。美国地质调查局负责测绘、监测和研究海域资源生态环境信息，并与其他内政部司局、相关联邦机构合作，为海岸带和海洋规划提供信息框架。1999年，美国成立国家海洋经济计划咨询委员会，实施“国家海洋经济计划”（NOEP）。该计划旨在掌握海洋经济系统信息及预测海岸带区域演变态势。

    三是持续制定和实施沿海管理项目战略规划。沿海管理项目（CZMP）旨在为沿海社区、海域资源生态环境开发、利用及管理提供实证基础及联邦与各州合作、协同管理的战略规划。该规划具有联邦政府与沿海各州、地区间就海域事业发展进行自愿合作的性质。沿海管理规划评估突发事件，提出政策和管理办法，承担与其他州和当地代理机构的合作计划和项目，以及强制执行规划政策来平衡开发与保护的关系。沿海管理项目由美国国家海洋和大气局的海洋和海岸资源管理办公室负责。该机构负责设置先进的国家沿海管理目标，过财政资助、医疗、科技和律服务及信息等途径支持各州沿海管理规划。

   沿海管理项目自实行以来不断拓宽管理领域、不断完善管理机制、不断向走向管理定量化及不断适应变化中的海域事务管理需要。例如，加强对港口、渔业经济活力和濒危物种的管理，开发沿海管理法执行衡量系统（CZMPMS）等。沿海管理项目正通过2007年的“共建愿景”过程及沿海管理法执行衡量系统加以深化。

  由联邦政府批准的沿海管理战略规划在各州严格地执行。至 2002 年秋季，34 个州、地区加入该规划，覆盖美国99％海岸线和五大湖岸线。沿海管理项目战略规划主要内容有：远景和使命（远景：包括大湖区和岛屿地区在内的美国海岸和海洋，不论现在和未来都将是健康和繁荣的；使命：确保可持续发展和负责任的利用美国沿海和海洋资源），及沿海管理项目战略规划目标（保护、恢复和加强沿海生态系统）、相应战略和绩效评估。其内容涉及沿海管理、珊瑚礁保护、河口研究保护区、陆地获取、海洋保护区、非点源污染等众多领域。沿海管理项目有效地应对海岸带环境和资源压力及承载能力问题，适应海域可持续利用需求。在沿海管理项目理念及其要求统领下，州沿海管理计划对相关海域广泛的经济活动进行适应性的综合管理。

三、注重公众对国家海洋事务的广泛参与

   在海洋经济活动中，美国通过讨论会、正式的公众意见听证会、问卷调查、报纸和电台报道、小册子等途径，积极鼓励公众、联邦政府及地方各级政府和机构共同参与。例如，美国海洋政策委员会自 2001年9月始的两年多内，先后召开 9次地区性会议，召集海洋科学家、研究者、环保组织、产业、普通公民和政府官员等参与的、达450人次的16次听证会，征集大量书面证词，形成了美国海洋政策初步报告。报告公布后的5个月内，海洋政策委员会收到了 37 位州长、5 位部落首领、5个海外领地、一个地区州长协会（五大湖区区域州长委员会）、社会各界800 名利益相关者以及其他技术方面的专家对报告的修改意见，形成了1900 页的证词。在此基础上，对《美国海洋政策初步报告（草案）》进行了修改。

四、持续出台多项大力支持海洋经济发展的政策

 美国各级政府大力支持海洋经济发展，并持续出台多项政策予以支持。主要有：

 一是不断增加海洋经济发展财政投入。2000年8月美国颁布的《2000年海洋法》强调国家海洋政策关键在于在经费方面强有力地支持对海洋事业发展。现今，美国政府年度预算投入海洋开发的额度达500亿美元以上，居世界首位。2010年，美国对海洋开发的投资为中国的28倍。

   二是设立海洋信托基金，支持海洋经济发展。2000年美国《2000年海洋法》构想建立海洋信托基金。该基金年规模量达50亿美元，出自限制海洋石油气等不可再生资源开采的开采许可费等款项中提取，用于海洋新兴产业资金投入。

   三是一贯实行渔业补贴政策，支持渔船建造贷款。19世纪中期，美国成立美国鱼类和渔业委员会（今称“联邦海洋渔业局”、“鱼类和野生动物局”），管理海洋资源和负责海洋项目补贴。20年代，美国采用减免税收、加强银行信贷等方式支持渔业加工业发展。此外，美国还采取为渔船建造提供贷款支持、向远洋舰队提供直接补贴及回购渔船等渔业政策。

 四是建立风险投资基金体系，鼓励风险基金向海域产业投资。美国建立了较完善的风险投资基金体系，引导和鼓励风险投资基金向包括海洋产业在内的新兴产业、高技术产业等领域投资。

   五是重视海洋保险制度建设和完善。美国高度重视海洋保险制度建设和完善。美国将海洋环境污染责任保险纳入工程保险框架，通过保险制度设置规范海洋产业主体经济行为。美国政府通过这项保险措施降低海洋污染物低排放，推进海洋循环经济发展。

六是大力促进海洋科技发展。美国社会具有高度的“科技兴海”共识。美国海洋科技水平不断提升成为其海洋经济全球领先地位的最重要原因。美国重视并主导海洋高新技术研发，从机构设置及资金投入等方面进行支持。1992年，美国成立由30多个海洋机构参加的“海洋联盟”。该机构沟通联邦政府与民间企业、海洋科技机构与企业合作关系。1992年成立“全国海洋资源技术总公司”,负责海洋资源开发技术研发及海洋资源开发重大项目实施。美国政府现有涉海科技研发实验室700多个，雇佣美国科学家和工程师占其雇佣总量的3/5，每年海洋科技研发投资达27美元。美国政府还有重点、有针对性地投资建立从事专门性海洋发展项目研发的机构，兴办依托不同海洋资源禀赋的海洋科技园区，如密西西比河口区及夏威夷海洋科技园。

  美国政府也采取系列举措，，推进海洋科技成果商品化。美国政府注重和私营企业主合作,调动海洋经济发展一切可调动的因素，保证开发推广的资源、资金、服务和市场。美国建立完善的海洋产业技术转让机制,提高科研成果上市的速度,为陆地产业涉海创造了条件。

  七是大力促进海洋生态经济发展。美国政府海洋政策始终坚持海洋经济效益与生态效益平衡原则，重视海洋绿色经济、海洋生态经济、海洋循环经济发展。例如，奥巴马政府强调：应基于海洋生态系统良性演变以审视美国的海洋利益及其政策。该政府设立的海洋政策工作组专门提出海洋生态系统保养政策建议。奥巴马政府也提倡海洋能源利用绿色化，并在2010年财政预算中将可再生能源投资增加1倍。

八是加大海洋教育投资，大力培育国民海洋意识。美国强调通过海洋教育培育国民海洋意识。为此，加大高等海洋教育和中小学海洋教育投入。国民海洋意识的稳定提升为海洋经济发展、海陆经济一体化及国家海洋权益维护和拓展提供了良好的社会经济政治氛围。

  九是兴办不同类型的海洋科技园,加速陆域科技向海域经济转移，促进海域经济集聚发展。美国在密西西比河口区和夏威夷开办两个海洋科技产业园,前者主要着眼将军事和空间高技术向海洋空间和海洋资源开发转移,加速密西西比河区域海洋产业集聚发展；后者以夏威夷自然能实验室为核心,致力于开发海洋热能转换技术及其产业化，同时从事海洋生物、海洋矿产、海洋环境保护等技术产品开发和市场推广。

   十是通过挖掘海洋经济潜力以促进海洋经济发展。海洋水产养殖及加工方面，美国政府对之进行补助和制定海陆水产养殖法律等措施加以促进。在海洋生物制药方面，美国政府加强对海洋药物研制的支持，特别是针对艾滋病、传染病及癌症等疾病治疗药物的研制。在海洋工程方面，美国政府资助海洋生物工程技术研究、海洋生物环境研究，加强对海洋生物产业的奖励投资，加强用于海洋生物工程的载人和无人潜水器技术开发。在近海石油和天然气方面，美国政府加强作业人员的安全和减少对沿岸海洋环境破坏等技术研究，提供有关石油和天然气探查情报，奖励天然气生产，促进潜在能源———天然气水合物科学研究。在沿海旅游方面，美国政府加强对海洋娱乐领域的技术支持。

   十一是积极实施国家海洋资源探查战略。美国制定海洋资源探查战略，采取通过对民间海洋资源探查活动及技术研发提供资金支持、扩充深海和外洋观测能力及利用人造卫星进行辅助观测等方式加速海洋资源勘探。

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日

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