浅析公民住宅权保障的国家责任

发布时间：2016-09-09 07:16

　　论文摘要 1988年，我国启动了住房制度改革，逐步结束住房分配时代，跨入住房商品化时代。并且，随着房地产、事业保险、医疗保险、住房保障等，将社会财富进行再次分配，补贴给穷人。庇古提出的转移支付以及改善社会福利的理论，为住宅保障制度的建立奠定基础。

　　（四）凯恩斯的经济理论
　　1929年爆发的资本主义经济世界大危机使得凯恩斯的国家干预理论应运而生。他在其1936年发表的《就业、利息和货币通论》中提出“积极政府”应鼓励投资、兴办政府工程、扩大社会福利开支、扩大总需求、保障公民充分就业。凯恩斯提出的政府干预经济理论，为经济危机下的资本主义国家建立社会保障制度——住宅保障制度——提供了理论依据。
　　（五）贝弗利奇计划
　　“福利国家之父”贝弗利奇教授在其著作《社会保险和相关服务》中，提出社会保障应包含两层含义：一是社会保障的标准是应确保全体社会成员应获得保障基本生存需要的生活资料；二是社会保障的范围应体现“全面和普遍”的原则，涵盖社会全体阶层。该理论为社会保障制度的建立奠定了基础。

　　三、住宅权保障的国家责任内容

　　住宅权保障事业是一项系统工程，，政府在其中承担着提供资金、土地保障等责任。而如何在保障资金有限、融资渠道狭窄、土地资源有限的条件下，保证社会成员“住有所居”，是对任何政府都要解决的首要问题。具体而言，在全体社会成员住宅权实现的过程中，政府承担以下责任：
　　（一）规划责任
　　规划责任是指政府应当将保障性住房建设在适当的位置，选择靠近工作、学习、生活较为便利的地段，以最大限度地方便中低收入家庭的生活。
　　城市建设用地规划是政府的一项权力，在考虑城市的长远发展规划后，政府会将拟开发的建设用地做功能区分，分为商业区、居住区、工业区等，以及未来待发展地块。政府在公共保障住房建设规划中，应充分科学调研，尽可能将其项目规划设立于合理的地理位置，并且将其与商品房配套规划，防止出现新的贫民窟。例如英国政府对公民住宅权的实现，就制定了相应的土地保障制度。比如对于私人开发商建的住宅，超过14个单位，就必须有1/3纳入住宅保障体系，以此来确保保障住宅的数量。为了让不同收入、不同文化背景的居民能够共同生活在同一社区，防止贫民窟的大量出现，英国政府还实行零星建房的政策，即通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定比例的低收入居民住宅。这个比例一般占项目建设总量15%～50%。
　　（二）资源（资金、土地）供给责任
　　资源（资金、土地）供给责任是指政府要确保保障性住房建设所需建设资金，以及建设用地的可持续供给。成熟完善的住房保障体制应该涵盖社会各个阶层，高收入群体通过房地产市场集中竞价购买商品房，而社会中低收入群体，因家庭可支配财产有限，难以自房地产市场购买价格高昂的住宅，只能通过国家帮助获得保障性住房。因此，国家开发建设的保障性住房是社会中低收入公民维持基本生活的物质保障。而政府作为保障公民住宅权实现的责任主体，必然要承担起保障性住房建设所需的资金保障责任以及土地的可持续供给责任。
　　在土地供给保障方面，新加坡政府的做法极具代表性，且与我国历史文化相吻合，值得借鉴。新加坡政府在建房土地的供应上，执行的完全是计划经济模式。根据其1966年颁布的《土地征用法令》规定，国家可以征用任一幅土地用于建造公共住宅，并且土地被征用后，地价只能由国家确定。通过该法令，新加坡政府以低于市价的价格获得了全国80%以上的土地用于建造公共住宅。
　　充足稳定的资金供给是保障性房屋建设成功发展的必要条件。其来源主要有三个途径：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供阶段性的无息资助；二是金融体系内进行融资，如银行的低息贷款，组建信托基金上市；三是通过出售保障性住房及其附属商业楼宇，获得维护及兴建保障性住宅所需的资金。此外，还应拓宽融资渠道，允许民间资本进入保障房建设领域。
　　（三）组织责任
　　政府的组织责任是指在公民住宅权实现的过程中应发挥的协调作用。
　　首先，自住宅进入规划阶段开始，房地产开发商与政府之间就存在着利益的博弈。开发商希望通过拍卖获得适宜建设商品住宅的地块，并且最好该地块价值能够迅速增长，以获得更高的销售收益。而保障性住房的规划建设工程的招投标过程中，开发商与政府之间的利益冲突更为激烈。根据我国的《招标投标法》第三条的规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”法律明确规定了政府在保障性住房的建设的“招投标”过程的组织责任。在保障性住房招投标过程中，应坚持采用法人招标的方式，以市场运作为主、政府组织协调为辅的原则。在评标阶段，应按照国际通行的“合理标”标准评标，选择资质最优、方案合理的投标者，而不是一味追求最低价标准。
　　其次，在住宅进入建设阶段，政府各职能部门之间同样存在权力博弈。由于房地产宏观调控领域没有统一的立法，在其调控过程中政出多头、权力交叠的情况长期存在，因此更需要政府承担组织责任。
　　最后，当住宅进入流通分配阶段，特别是保障中低收入家庭住宅权实现的保障性住房的分配阶段，购买商品住房家庭与房地产开发商之间以及申请保障性住房的各中低收入家庭之间，存在利益冲突，因此更加需要政府承担协调组织者的责任，平衡各方利益冲突，以解决保障性住房分配过程中的效率问题。
　　（四）分配责任
　　政府的分配责任是指在政府在保障性住宅分配过程中确定申请者资格及分配程序的责任。保障性住房作为国民收入的再分配环节，应注意公平兼顾效率。首先，政府在住房分配过程中，要坚持公平、公开、公正的原则，优先满足最低收入群体的住宅保障权，对于能够通过住房补贴加自力救济可以解决住宅问题的群体，则通过货币补贴的方式使其自房屋租赁市场获得住宅。通过针对不同主体制定的分层次的住房保障制度，使有限的保障性住房资源发挥最大的效用。其次，由于我国正处于城镇化进程中，大量涌入城市的外来务工人员以及新就业职工很难通过自力救济自市场获得住宅，需要国家提供大量保障性住房以保障其“住有所居”，而现行的保障性住房政策统统忽略了这一城市的夹心层。因此，政府在制定保障性住房分配政策时，应扩大保障范围，将其纳入保障范围。
　　（五）监管责任
　　政府承担的监管责任是指在保障性住房的规划、供给、组织、分配等各个环节对各个参与主体行为的合法性和合理性进行监管，并在出现违法和明显不合理时给予行政制裁。为保证“住者有其屋”目标的实现，政府必须承担起监督保障性住房政策落实的责任。例如，在保障性住房建设环节，政府应监督保障性住房建设施工单位的工程质量，监督其按照行政合同规定的住房面积、与商品房配比率严格施工。政府审计部门应对保障性住房建设资金严格审计，确保建设资金不被挪用、占用。最后，在保障性住房分配使用阶段，政府还应做好对申请保障性住房的中低收入群体的资格审核工作，逐步建立退出机制，将那些在获取保障性住房后收入状况改善、已不符合申请条件的家庭排除在保障范围之外。

本文编号：111825