试论我国公私合作中利益相关者参与机制研究

发布时间：2016-09-09 07:18

　　论文摘要 公私合作是一项高度复杂的公共物品供给模式，其项目周期长，收益见效慢，风险较大，而且涉及诸多利益主体。公私合作的本质是政府通过向私人部门购买公共服务满足公众的需求，因而作为接受公共服务的社会公众等利益相关者的参与监督至关重要。本文主要探讨我国公私合作中除政府与合作对象以外的利益相关者的参与机制。

　　论文关键词 公私合作 利益相关者 参与机制

　　一、公私合作的内涵

　　公私合作是指公共部门与私人部门通过发挥各自的禀赋优势，为公众提供公共服务和公共产品的各种制度安排，二者是一种长期合作的伙伴关系。在公私合作模式中，政府部门通过发挥其风险承担的能力，，而私人部门则通过发挥其资金、技术、专业、管理以及对市场的敏感度等优势，二者合力实现我国公共物品供给的成本效益最大化，实现帕累托最优。
　　公私合作在我国具有多种模式，比如：合同外包、特许经营、用者付费、内部生产等等。此外，公私合作更加关注公共服务的产出，公私双方具有共担风险、共享收益的特性，二者是公私合作契约上的平等主体，实行合同制治理。公私合作的本质就是政府向私人部门购买一整套公共服务，是公共服务市场化的过程。公私合作项目不是一蹴而就的，它具有全寿命周期，涉及交通、建桥、修路等基础设施领域，一般项目合同长达20-30年。在公私合作模式下，政府由直接的提供公共服务转变为间接地提供，政府依然承担着提供公共服务的职能，只是创新了一种方式或手段。公私合作是手段而不是目的。政府承担着提供共物品和公共服务的社会职能，公众将自己对公共服务的需求反馈给政府，而政府选择或委托相应的私营部门进行生产或制造，而提供的公共产品由消费者（公众）消费，即最后的成本由公众承担。简而言之，公私合作就是政府、公众和私人部门之间形成的一种三重代理关系。由于涉及诸多利益相关者，且信息不对称和不完全契约所造成的负面效应，损害了社会公众利益。因而，如何保障利益相关方的利益以及健全利益相关者的参与机制是亟待解决的问题。

　　二、公私合作中的利益相关者及其参与

　　（一）公私合作中的利益相关者
　　所谓利益相关者是指受一些政策或行为影响的相关主体，这种影响可能是直接的，也可能是间接的，可能是显性的，也可能是隐性的，在企业里主要是指股东、投资商、债权人等。公私合作是一项高度复杂的公共物品供给的合作模式，覆盖面广，运作周期长，领域跨度大，涉及多方面的利益，公私合作中的利益相关者包括政府、项目公司、承包商、供应商、投资者、社会公众、第三部门等等。可以说，只要是受到公私合作项目影响的社会组织还是公民个人亦或是经营实体都是该项目的利益相关者，所不同的在于利益影响的程度或角度不同。本文主要探讨的是除政府和合作对象以外的其他利益相关者的参与机制构建。
　　（二）公私合作中利益相关者的参与
　　公私合作中的利益相关者尤其是政府和私人合作对象以外的其它利益攸关方应该参与到公共项目的设计、规划、管理甚至建设中来。据数据调查表明：利益相关者的参与程度是否充分是影响公私合作成功的关键。
　　首先，社会公众、投资者和非营利组织应该参与到公共项目的设计规划中来。利益相关者在公私合作项目中的参与完全是双向的沟通过程。一是公众应该相信自己的能力，将自己的意见和建议反馈给项目公司，项目公司及时作出回应，以实现项目规划的最佳性。在这一公众参与过程中，一定要注意保证信息的透明度、公开化和公正性。此外，还要提高政府部门的公信力。如果公民产生了参与无效的观念，将严重打击其积极性，这无形中增加了政府由于公众不信任而产生的额外成本。二是投资者可以在公共项目实施前提出切实可行的方案来。公私合作项目一般周期较长，风险较大，因而完善的项目计划将有利于降低或者规避项目融资的风险。三是非政府组织可以协助分析公共项目实施所造成的外部效应，包括正面效应和负面效应。如对环境、资源以及安全所造成的影响，这正是非政府组织关注和擅长的领域。此外，公共项目的实施要全面考察对社会、经济、政治、文化带来的影响，立足于长远利益，高瞻远瞩。
　　其次，社会公众、投资者和非政府组织要参与到项目的建设中来。这一阶段的参与是单向度的，不求项目公司和供应商进行回应的。这里的参与主要限于对项目建设阶段的监督，当然也不排除一些非政府组织擅长的领域而参与建设。这里的监督主要是防止与公共目标和公共价值的偏离。公私合作项目由于时间周期较长，20-30年不等，更有甚者多达50年，而市场是瞬息万变的，甚至法规政策都可能产生了变更和调整。因而政府对其监督成本较高，而利益相关者的监督，不仅可以降低监管成本，还有利于公共项目目标的实现。
　　再次，社会公众、投资者和政府组织要参与到对项目评审结果的绩效考核中来。公私合作模式与传统的政府采购模式最大的不同在于资金来源的不同。政府采购是由政府财政预算直接拨款，购买公共物品，是先进行付费的制度。而公私合作模式是由私人部门进行融资，最后由政府部门对公共服务验收后才进行付费或者准许私营部门进行自主收费的制度。因而，引入利益相关者的评价体系十分必要。利益相关者对项目的评价能够实现项目结果的客观公正，防止监管部门被私营部门俘化问题的出现。

　　三、我国公私合作中利益相关者参与机制的构建

　　（一）建立利益相关者诉求表达机制
　　1. 完善公益诉讼制度：社会公众可以通过公益诉讼制度，表达自己的不满。所谓公益诉讼制度是指公民个人、社会团体或组织可以代表公众对污染环境或公众安全等危害社会公益的行为进行诉讼，甚至没有利害关系的主体也可以为了公共利益提起诉讼。我国目前的公益诉讼制度尚有待完善。对于公私合作项目所产生的负外部效应，一方面，检察机关可以提起公益诉讼；另一方面，公私合作的参与者，社会公众和非政府组织也可以提起公益诉讼。完善的公益诉讼制度有利于维护社会公共利益，实现公共价值。利益相关者通过公益诉讼实现权利的表达能够有效制衡项目公司的权利和制约其不规范行为的产生。
　　2. 建立利益相关者的培训机制：政府要保障利益相关者的有序和规范参与，建立相应的利益相关者参与培训机制。利益相关者的参与不是短暂性的，而是长期的和深入的，伴随公共项目的整个全寿命周期。不论是从公私合作项目的规划还是公私合作项目的建设以及最后的公私合作效应评估，利益相关者的参与都发挥着重要作用。因而，政府要建立相应的利益相关者培训机制，提高利益相关者参与的效率和质量，避免不规范行为的产生。一方面政府要培训利益相关者对PPP相关知识的了解乃至对PPP相关技术的掌握，使其在公共项目中的参中与更加游刃有余；另一方面，政府要提高利益相关者的参与技巧。蛮横或暴力似的参与是不会取得预期成果的，利益相关者要规范自身行为，使参与更加有效、规范和具有法制性。
　　3. 建立利益相关者的激励机制：政府要提高利益相关者的参与积极性，对其提出的问题积极回应。利益相关者的参与能够保障公私合作项目的公平、公正。但是在实践中，存在许多利益相关者参与无效的问题。这严重打击了利益相关者的积极性。因而，政府要制定相应的激励机制。一方面，对于提出公私合作项目最佳方案的个人或组织给予奖励，提高利益相关者参与的热情和积极性；另一方面，对于利益相关者提出的问题和意见要积极做出回应，博采众长，在最终的决策中，要考虑和平衡多方利益。
　　4. 建立PPP专门管理机构：政府要成立专门的PPP管理机构，及时接收和反馈公众的意见和建议。集思广益，实现公共项目的最优设计，实现公共资源的最佳配置。一方面，政府应该建立专门的PPP管理机构，对利益相关者的意见进行收集和采纳，类似于信访部门，对利益相关者的心声进行沟通和回馈；另一方面，专门的PPP管理机构有利于提高公私合作的项目和质量，明确了相应的归责部门。以往公私合作分属于各个部门，多头管理导致互相推诿扯皮，明确公私合作项目主管部门，实现公私合作的专门化管理，使利益相关者的利益诉求有处可达。
　　（二）建立利益相关者监督机制
　　1.建立独立的PPP监督机构：为了防止政府寻租和项目公司的投机行为，建立独立的PPP监督机构是十分必要的。一方面，要立法保障PPP监管机构的权利和义务，授予其对公私合作项目的全权治理，当然，利益相关者的监督参与也应包括在内。同时还要在法律中明确规定PPP监管机构失职应承担的责任；另一方面，要保障PPP监管机构的独立性，不受任何行政权力的干扰。对于政府公务人员的腐败行为以及项目公司的欺瞒诈骗行为严惩不贷。同时，对于利益相关者的求助和投诉要有求必应，及时进行查处和解决。
　　2.多方参与监督：公私合作项目的整个全寿命周期都应该接受公众监督，保密条款除外。一方面，公众作为切身利益相关者要做好对公私合作项目的监督。此外，媒体作为公众的良心，要对公私合作项目进行全程跟进。可以定期对公共项目进行采访，使项目建设和资金使用阳光运行；另一方面，非政府组织要利用自身的优势，监督项目公司、供应商、承包商等的不规范行为，对于损害社会公益的行为，及时进行制止，维护社会公共利益和公共价值。
　　（三） 建立利益相关者的绩效评价制度
　　1. 建立奖惩分明的评价机制：政府要对公私合作项目进行结果验收，对于达到标准的进行奖励，包括物质奖励和精神奖励。物质奖励主要指税收和优惠政策的实施，而精神奖励是指授予项目公司荣誉称号，这会给其带来隐形的财富。而对于没有达标甚至严重违约的行为，严惩不贷。对项目负责人也要进行连带处罚，实行项目负责人终身责任制。公共项目结果的验收要反馈于民意。绩效标准的制定要综合各利益相关方的意见，根据利益相关者各自的利益分配权重，各方派出代表进行公共项目绩效指标体系的协商。同时，公私合作项目的结果评述应该考虑诸多因素，如该项目的实施所造成的对环境、安全的影响，以及对政治、经济、文化、社会的影响。当然，最重要的是成本效益比最大化的同时是否公平。
　　2.建立自主报告与定期查阅相结合的制度：公私合作项目负责人要定期向社会公开项目运作情况，并主动修正和完善项目运行中出现的问题和偏差。利益相关者可以随时获得公共项目运行的动态，包括项目的建设阶段、资金的使用情况以及项目目前所造成的外部性等。此外，还要赋予利益相关者实施定期查阅的权利，可以聘请专家顾问，包括财政顾问、法律顾问、会计顾问等，对项目的阶段性成果进行评估，并对未来进行预期。对于严重偏离共公目标以及严重损害社会公共利益的项目要及时修正甚至终止。

　　四、结论

　　公私合作涉及诸多利益主体，因而在公共项目的规划、建设和评估当中，一定要保障利益相关者的参与，平衡和保障各方的利益。利益相关者通过对公共项目全寿命周期各阶段不同程度的参与，提高了公私合作项目的效率和质量，促进了公共利益和公共价值的最大化。利益相关方的有效参与是公私合作项目得以成功的关键，而完善的利益表达机制、监督机制和绩效评估制度是利益相关者得以有效参与的前提和保障。

本文编号：111859