浅谈检察院提起环境公益诉讼问题的研究

发布时间：2016-09-09 07:19

　　论文摘要 环境公益诉讼从诞生之日起就受到理论与实务界的广泛关注，特别是检察院作为原告基于社会公共利益提起环境公益诉讼。本文从环境公益诉讼的基本理念出发，探析检察院提起公益诉讼之法律基础与实践经验，在结合部分域内外实践经验的基础之上，合理分析环境公益诉讼和环境私益诉讼的并存及检察院在环境公益诉讼中的角色定位问题，以期对检察院提起环境公益诉讼制度的构建及完善有所裨益。

　　论文关键词 检察院 环境 公益诉讼

　　一、 环境公益诉讼概述

　　（一）何为公益诉讼
　　与私益诉讼相对应，公益诉讼可定义为基于社会公共利益的保护而引发的诉讼，故而准确的把握公共利益的实质内涵是了解公益诉讼制度的基本前提。公共利益可翻译为“public interest”，在《布莱克法律词典》中，公众是一个有利害关系的整体，公共利益即是被公众认可和保护的普遍福利，特别是政府规章制度所认可的公共利益。故而公共利益的存在价值要得到社会公众的认知或者为法律法规所确认。 公益诉讼起源可以追溯至古罗马时代，其在我国正式规定于《民事诉讼法》第55条之中，系指有关机关或组织可依据相关法律对污染环境和侵害众多消费者利益的违法行为提起民事公益诉讼。随后，公益诉讼的试点案例便铺呈而出，其中以环境公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼及食品安全领域的公益诉讼为主，就起诉主体而言，消协、检察院均被涵盖在内。
　　（二）环境公益诉讼
　　环境是人类的赖以生存的物质基础，良好的环境亦决定了生活的质量，环境公益诉讼设立之价值即在于允许个人、组织及机关可以依据环境共同利益而对侵害该利益的当事人提起诉讼，从而实现惩治当事人及保护环境之目的。在我国公益诉讼制度中，依原告身份的不同可将其分为普通环境公益诉讼和环境公诉。前者系指公民或法人（尤其是NGO）基于保护环境的目的对其他公民、组织或者行政机关的违法侵害环境的行为提起诉讼；后者主要是指由作为公诉权代表的检察院基于上述目的对涉案当事人（法人、行政机关）提起诉讼，其亦包括刑事、民事及行政诉讼三类具体模式。普通公益诉讼与公诉的起诉主体不同决定了两种诉讼模式在操作上不能完全混同。 近年来，我国理论界及司法实务界对检察院提起公益诉讼研究较为广泛，但在环境保护领域崇尚“公益”的美国，由公民借助法院的力量向破坏环境的公民（法人）及未履行职责的国家机关提起诉难的情况比比皆是，就保护环境的法律而言，公民可依据《清洁空气法》、《清洁水法》、《有毒物质控制法》等法律。在环境公益诉讼正式写入我国《民事诉讼法》之前，《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律法规中或多或少的规定了环境公益诉讼制度，但因其不属于程序法且较为分散而不为个人、社会组织及司法实践者所尊崇。伴随着公益诉讼试点改革的进一步深入，与检察院提起环境公益诉讼制度相关的法律法规也在逐渐完善。

　　二、检察院提起环境公益诉讼的法律依据及实践经验

　　（一）检察院提起环境公益诉讼的法律依据
　　《宪法》、《环境保护法》及《民事诉讼法》等法律法规在一定程度上赋予了检察院提起环境公益诉讼的勇气，《检察院提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》）的出台则加速了检察院提起公益诉讼的改革进程。《方案》从民事公益诉讼和行政公益诉讼两个层次分别进行了试点性的规定，其内容涵盖了诉讼范围、诉前程序、提起诉讼、诉讼参与人及诉讼请求等五个方面。此外《方案》不仅规定了检察院提起公益诉讼免交诉讼费，还规定了在相关试点规定不足的地方，可以援引并使用《民事诉讼法》等法律法规的有关规定。不可否认，公益诉讼作为一种全新的诉讼模式，检察院提起这样的诉讼必然以现行法律的规定为必然前提，在坚持改革正确方向的道路上，检察院的适度创新应立足检察监督之本职职能并有序推进保护环境及公共利益的相关工作。
　　（二）检察院提起环境公益诉讼的实践经验
　　作为法律的监督者，检察院秉承法律至上的原则践行着司法实践的每一个环节，随着公益诉讼的提出，检察院的“存在感”又扩大至了环境公益诉讼领域。笔者通过检索中国法律裁判文书网及相关搜索网站（百度、网易等）的方式收集到了部分案例及报道，在仔细分析和总结之后，得出如下实践性经验。首先，诉前程序过程中，行政机关主动纠错案件较多。从《方案》试点至今年4月，在全国范围内，由检察院作为主体启动的诉前行政公益诉讼程序共计325件，其中行政机关主动纠错的为224件，可见检察院参与行政公益诉讼的效果斐然。其次，便于发现线索并打击污染环境行为。检察机关天然的享有调查取证权，其作为公权力的代表在进行保护社会公益方面具有先天的优越性。最后，进一步深化了检察机关的监督职能。传统的行政诉讼讲求的是民告官，而检察院对行政机关不作为行为的法律监督在一定程度上督促了行政机关合法合理行政。试点以来，检察院真正提起行政公益诉讼并最终作出判决的案件是没有的，故而笔者并不赞同检察院提起行政环境公益诉讼。从域外实践经验看，美国法律赋予了检察院在制定法授权的前提下，可享有代表国家向涉案当事人提起公益诉讼的权利。俄罗斯法律亦规定在不特定人的利益遭受损害时，检察长可以提请法院维护不特定范围人的权利与自由。在英国，政府代表列席民事诉讼已成为总检察长之首要职责。此外，受葡萄牙法律的影响，我国澳门地区的法律亦赋予检察院提起公益诉讼的权利与职责。

　　三、检察院提起公益诉讼的若干问题

　　（一）环境公益诉讼与环境私益诉讼的并存问题
　　法律及相关司法解释突破了适格当事人的限制并赋予检察院可以提起民事公益诉讼的权利，那在检察院提起环境类公益诉讼并依法获得赔偿款后，当事人是否还可以继续提起私益诉讼呢？这个问题一直困扰着环境民事公益诉讼制度的发展与变革。笔者认为，可从借鉴与反思的角度予以解读。以美国为例，其不排斥民事当事人对已经被提起公益诉讼的被告人继续追偿，司法实践中亦是遵此路径并推演着。在公共检察官占据较大比例的巴西，其有20%的检察官服务于环境保护方面的案件，具体涉及：水源污染、滥伐树木、空气污染、废物排放等。基于此，笔者认为：检察院提起的民事公益诉讼与当事人提起的民事诉讼是可以同时并行的。理由如下：首先，赔偿款的流向决定了两种诉讼可以并行。检察院提起公益诉讼所获得的赔偿款主要用于环境修复或上缴国库（罚金），对于受到环境侵权的当事人来讲，其并未从环境公益诉讼中获得赔偿，此时的赔偿在国家角度看来属于执行之诉，而其结果在当事人看来只是排除妨碍之诉。故而，在检察院提起公益诉讼的同时并合理允许当事人提起私益诉讼有利于保障当事人的合法权益。其次，公益诉讼所涉案件受害者之广泛。包括环境公益诉讼在内的所有公益诉讼的受害者总是不特定的多数人，受害者范围之广、受害程度不同及诉请不一等问题决定了由检察院基于公共利益提起的公益诉讼不能满足所有当事人的诉求。最后，诉讼模式不同。检察院基于公共利益提起的刑事公益诉讼一般不适用于调解等诉讼程序，特别是在非常严重的环境污染案件中；而当事人基于私利提起的诉讼则适用调解等程序。从另一个侧面看，尽管公益诉讼与私益诉讼的结果都能启到停止侵害、赔偿损失及修复环境的目的，但两种诉讼在程序上仍存在着举证责任不同、证明内容不同等客观事实。基于此，笔者认为，在检察院专业化建设越来越完善的今天，检察院基于社会公益提请的环境类公益诉讼理所应当的与当事人基于私益提起的私人诉讼并行，这不仅符合基本法学理论知识，更符合司法实践的客观需要，亦能彰显国家在保护环境方面的决心。
　　（二）检察院在环境公益诉讼中的角色定位
　　检察院在环境公益诉讼所扮演的角色不仅关系着整个司法程序的是否公正，还影响着整个诉讼程序的进程，角色问题的背后隐藏着权利与义务、权力与责任的分配问题。众所周知，在破坏环境事件频发的今天，法律对不同程度的破坏行为规定了不同的法律处遇措施。对轻微的环境侵权行为追究民事责任，对较为严重的损害环境行为追究行政责任，对非常严重的损害环境的行为则可追究刑事责任。基于此，可将环境类公益诉讼根据所受损害程度的大小分为民事、行政及刑事公益诉讼。关于检察院的是否参与所有形式的环境公益诉讼问题就是检察院角色定位的问题。
　　毫无疑问，检察院在刑事公益诉讼的角色定位以《刑事诉讼法》等相关法律的规定为准则，，这一点在司法实务及理论界并不存在着任何争议，然在民事及行政公益诉讼中，检察院的角色定位却有着不同的声音。众所周知，法律赋予了检察院监督法律实施的权利，故其对整个诉讼程序有着监督的职责，倘若检察院作为民事及行政环境公益诉讼之原告，那么其将在整个诉讼程序中扮演“运动员”和“裁判员”双重角色。这种双重角色的扮演不仅会影响法院在整个诉讼过程中的立场，更会影响整个判决的公正。司法实践中，不管提起何种公益诉讼，检察机关都依仗着其公权力的本色在调查取证等方面占据便利，这种调查、取证及诉讼方式会对被告造成明显的不利后果。
　　笔者认为，就行政环境公益诉讼来讲，检察院不应作为起诉主体。作为行政诉讼的一种特殊形式，其理当具备宪法赋予的“民告官”的本质属性，属于个人、组织对政府机关渎职行为的一种监督。尽管法律赋予检察院对行政机关具体行政行为进行法律监督的权利，但这种监督应当是有边界的，所谓行政公益诉讼不应当是检察院对行政机关之间的一种诉与被诉的关系。事实上，就环境公益诉讼而言，检察院对于行政机关的监督完全可以通过对行政机关工作人员渎职行为进行控诉的方式予以进行，而无必要以单独诉讼的方式进行法律监督，前者亦属于刑事诉讼程序。相较之下，检察院提及民事公益诉讼的最大障碍就是主体适格问题，法律显然作出了应有的突破，尽管如此，检察院于民事环境公益诉讼中的角色把握问题依旧非常突出。笔者认为，有两种方式值得借鉴与遵循，一种是检察院直接以原告之角色平等的介入到民事环境公益诉讼中去，此时其应放弃法律监督者的身份。此处需要强调的是，放弃法律监督者的身份并不是从一而终的，其只能在审判之前放弃法律监督者的身份，在判决作出之后，检察院应当继续履行监督职责并以监督者的身份对整个判决流程进行审视。这样做可以确保检察院在诉讼过程中担任其运动员的角色，在事后又可充当裁判员的身份，属于事后监督。另一种路径是检查机关放弃放弃民事公益诉讼的原告地位。笔者认为，这种路径的合理性体现在以下两个方面：一方面，随着整个社会保护环境意识的稳步提高，个人、组织理当具备提起环境公益诉讼的能力，就如消费领域的公益诉讼一样。另一方面，检察院在个人或组织发出请求后辅助性的介入民事环境公益诉讼已成为可能，这种方式不仅有利于公民和社会组织提起公益诉讼，更有利于公众群体环境保护意识的培养与提升。

本文编号：111877