浅析我国行政补偿理论的完善

发布时间：2016-08-04 07:57

　　论文摘要 行政补偿是保障公民财产权、保持政府公信力、有助于公益与私益协调平衡的重要手段。我国行政补偿在理论与实践上虽有一定进步，但就社会发展程度而言，缺漏也是显而易见。现阶段我国行政补偿的合理框架仍未建立，进而影响到行政补偿问题的解决。本文就我国行政补偿现状进行探讨，并提出完善我国行政补偿理论的若干思考。

　　论文关键词 行政补偿 公共利益 立法

　　行政补偿是行政主体基于公共利益的需要，在行使职权的过程中因其合法行为及其附随效果给无特定义务的行政相对人的合法权益造成损害，依法由国家给予一定补偿的法律制度。

　　一、 行政补偿的基本理论

　　（一）行政补偿的主体
　　行政补偿主体是指承担行政补偿责任，向权益受损的相对人提供补偿的责任主体。多数情况下，行政补偿主体同时是行政补偿原因行为的主体，即由其行为导致相对人利益受到损害。
　　（二）行政补偿方式
　　补偿是对权利损害的赔偿，根据损害的性质、情节及程度不同，补偿方式也有所不同，正确适用行政补偿方式对于受害人权利能否有效恢复有至关重要的意义。行政补偿的主要方式有金钱补偿、实物补偿和政策性补偿三种。
　　（三）行政补偿要件
　　行政补偿的行为要件是合法的公权力行为，这也是行政补偿和国家赔偿的根本区别。一个合法的行政行为的主体、权限、内容、程序和形式五个方面都应当符合法律规定，而且是基于维护公共利益的需要。公共利益的缺失将直接导致补偿缺乏正当性。
　　结果要件即合法行政行为致使行政相对人的合法权益遭受到了损害。普遍性的一般损害，通常不产生补偿责任，必须是行政相对人承受了比一般人更多的损害时，行政补偿才有可能发生。

　　二、 我国行政补偿理论现状

　　目前我国已初步形成了以宪法为统率，以全国人大制定法为核心，以国务院相关条例为主体，以地方法规规章为补充的多层次行政补偿制度：1.财产所有权丧失的补偿。主要包括因征收、征用而导致的土地所有权丧失、房屋所有权丧失、企业所有权丧失等补偿。2.财产使用权丧失的补偿。如《国防法》中关于征收、征用组织和个人的设备、交通工具和其他物资而造成经济损失所给予的补偿。3.信赖利益损失的补偿。4.因保护公共利益所致损害的补偿。5.行政行为附随效果的补偿。
　　虽然我国行政补偿理论与实践有了一定的进步，但我国社会、经济正处于快速发展时期，利益格局的不断调整导致社会矛盾的加剧，尤其是征地补偿、房屋拆迁补偿不到位导致社会惨剧层出不穷。
　　（一）行政立法体系不完善
　　我国没有统一、完整的关于行政补偿制度的立法，虽然宪法修正案中有关于“补偿”的规定，但此规定太过笼统，也没有明确补偿的原则，不利于我国行政补偿制度的构建。涉及行政补偿的条款都零散地分散在不同的法律、法规和规章之中，补偿条款之间缺乏应有的衔接和配套，内容不具体、原则不统一，立法矛盾突出，导致行政补偿的政策倾向性明显，补偿的随意性和不公正性等问题严重。
　　（二）行政补偿原则不明确
　　我国没有关于行政补偿的法典，宪法也没有关于行政补偿原则的规定。《国有土地房屋征收与补偿条例》中规定了公平补偿的原则，但仅凭单行条例规定的原则不足以覆盖到整个的征收补偿领域，其他的一些原则如合理补偿原则、适当补偿原则、相应补偿原则等也分散于其他条例、法规中，并没有普遍适用效力。
　　（三）补偿范围相对狭窄
　　我国行政补偿的规定分散在不同的法律、法规和规章之中，而这些规范性法律文件主要针对财产遭受损失的补偿，而未将精神损害补偿纳入补偿范围。从实际情况上看说，除人身权和财产权以外的其他合法权利遭受的损害是不予补偿的，并且只补偿合法的具体行政行为所造成的损失，对抽象行政行为给相对人合法权益造成的损失一律不予补偿。
　　我国行政补偿在实践上只补偿直接损失，不补偿间接损失；只补偿现实的损失，不补偿可期待利益的损失。以信赖利益损失的补偿为例，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。这里的补偿仅仅包括对现实的、直接损害的补偿，如果行政相对人已因先前被更改或撤回的行政许可而从事民事法律行为产生的可期待利益受到了损失，是无法得到补偿的，同样也是没有救济途径的。
　　（四）行政补偿标准低且不统一
　　我国行政补偿标准存在的最突出问题就是补偿标准过低，由于长期受集体利益高于个人利益观念的影响，在公众心中普遍存在能得到补偿已是幸运的心理；权力机关也未对行政补偿标准进行过细致科学的研究，加之损害又是因为公共利益和合法的行政行为造成的，故而我国在设置补偿标准时，通常设置得很低。
　　我国通常采用适当补偿、相应补偿、合理补偿等原则作为补偿标准，但这些原则均为宏观指导性的，导致补偿标准模糊不清，行政机关较为容易滥用自由裁量权，通常采用最低的标准进行补偿。
　　除此之外，很多法律、法规和规章在规定行政补偿时肯定了应给予行政补偿，但对补偿标准根本未做规定，导致实践中很多行政主体对补偿事项进行拖延，或者只是给予抚慰性的补偿。
　　（五）行政补偿义务人不明确
　　行政补偿的主体应是作出行政行为而使相对人合法权益受到损失的行政机关。但在我国现实存在着行政主体有权、无责、无义务的怪现象，我国法律对行政补偿义务人规定得也并不清晰，有的笼统规定补偿主体为国家，有的甚至没有指出具体的补偿义务人，只是肯定了能够获得补偿的权利。
　　行政补偿义务人不明确影响到相对人补偿权利的落实，特别是在一些联合执法的情形下，存在作出行为的行政机关时，很容易会出现互相推诿、拖延的现象，久而久之，对行为人的补偿也就不了了之。

　　（六）补偿方式不完备
　　我国行政补偿实践上，相对人对补偿方式的选择权并未得到充分体现和保障。行政补偿的目的是为了使利益受损人的权利回复到受损前的状态，利益受损人理应享有补偿方式的选择权，而从我国立法上看，多数立法对这种选择权都并未作出规定，大多由行政主体单方确定。
　　此外，某些补偿方式过于单一、陈旧不够完备。前文已提到金钱补偿是最常用的补偿方式，但这种方式弊端也无疑是很大的。例如，对土地征收、征用的权利人进行金钱补偿，从短期上看其权利确实得到了救济，但土地是大多数农民赖以生存的生活资料，从长远看来，他们的生计有很大可能性成问题。因此单一的金钱补偿方式对于行政机关来说，固然是最便捷、最省心的，却不能对农民的长远利益进行充分补偿。
　　（七）补偿程序规定匮乏
　　我国既无统一的《行政程序法》，也无统一的《行政补偿法》，而在涉及行政补偿的法律、法规和规章中，对补偿程序作出规定的更是极少，这使得行政补偿程序无法可依，大量行政补偿得不到落实，相对人权利得不到救济，具体表现为：相对人权利没有得到充分保障；补偿程序繁简不分，任意性强；无独立第三方权威机构进行受损利益评估；缺乏监督救济机制。补偿程序规定的缺乏导致行政补偿义务机关说补偿多少就补偿多少，相对人权利极容易受到侵犯。

　　三、 关于完善我国行政补偿理论的建议

　　针对以上提出的在我国行政补偿领域内存在的法律依据不充分、补偿原则不明确、程序匮乏、救济途径不足的问题，必须采取行之有效的措施进行完善，建构我国行政补偿制度对我国经济发展和社会稳定有着重大意义。
　　（一）完善行政补偿立法
　　行政补偿统一立法可以解决单行立法不周全、不平等的问题，在立法过程中，势必能够对之前涉及行政补偿的条款进行梳理，对相互冲突矛盾的条文予以修改或清理。这样既可以从不同程度上解决不同领域的补偿问题、明确补偿的原则，也使得行政补偿在责任主体、程序、救济问题等方面有法可依。对公平、公正、合理地补偿相对人的受损利益以及明确相对人的补偿请求权有着至关重要的意义。
　　（二）明确公共利益的界定
　　由于相对人利益是为了维护公共利益而受到的损害，那么厘清公共利益的概念在行政补偿领域至关重要。因为公共利益不仅表现为概念不确定，更重要的是表现为内容不确定。这就是使得行政机关在作出行政行为，尤其是在进行征用、征收以及变更、撤回行政许可时，具有随意性和不确定性。为了减少这种随意性和不确定性，防止因公共利益为借口给相对人利益造成不必要的损害，必须对公共利益进行界定。
　　第一，要维护的公共利益需要基于公共事业或紧急状态；第二，行政行为的作出应遵循比例原则，通过利益衡量，应保证维护的公共利益远远超过相对人受到损害的利益；第三，要对征收、征用的限制所有权、使用权的手段进行必要的限制，，即使因公共利益的需要，也应使相对人的利益受到最小程度的损害。
　　（三）确定合理的行政补偿范围和标准
　　这涉及到行政补偿最核心、最实质的问题，是完善我国行政补偿制度最关键的环节。合理、公正的补偿范围和标准代表了相对人受损权益能够得到公平合理地补偿，关系到受损权利能否得到圆满的恢复。
　　就补偿范围而言，我国应该逐步放宽能够补偿的事项，在重点把握对人身权、财产权损害的补偿上以外，也将现实、直接的财产损失的补偿逐渐扩展到对精神损害以及其他合法权益的补偿，尤其是对可期待利益的适当补偿。
　　就补偿标准而言，除了应该立法上明确合理补偿、适当补偿、相应补偿的标准，也应结合我国国情和经济发展水平，逐渐适用完全补偿的标准。虽然相对人损害是为公共利益而有合法行政行为造成的，但相对人毕竟没有过错，理应受到完全的补偿。因此随着经济的逐步发展，我国应该逐步实行完全补偿标准，以切实保障相对人的合法利益。
　　（四）完善行政补偿的程序和救济
　　完善行政补偿程序有利于保障行政实体法的实施，有利于保障利益受损人的合法权益。良好的行政补偿程序还有利于督促行政补偿义务机关依法公平、公正、合理地作出行政补偿，有效减少任意性和拖延情况，有利于补偿结果的认可度，避免发生纠纷。在补偿程序方面，应根据补偿案情的不同而区分繁简程序，设立独立的第三方来对受损利益的价值进行评估，最大限度地保证效率和公正。同时也要完善对于相对人的救济权利，对补偿结果发生纠纷时，应提供及时、有效、可行的救济手段来确保相对人的权利。
　　（五）提高公民的维权意识
　　造成我国行政补偿缺陷的原因是多方面的，除了立法缺位、经济发展水平的制约因素之外，长久以来的文化影响导致我国公民维权意识薄弱也是原因之一。
　　建国以后，为了快速发展经济，人民为了“国家利益”做出巨大牺牲，个人利益服从于集体利益已经成为共同的认识。但就民主法治国家的发展而言，既要维护公共利益，同时更要重视个人利益，因此提高公民的维权意识对于行政补偿的发展有这重大的促进作用。

本文编号：83151