简论页岩气管网垄断及其规制意义

发布时间：2016-08-04 08:01

　　论文摘要 管道运输是现有条件下页岩气运输的最佳方式，国有企业控制主干管网也就扼住了页岩气产业发展的咽喉。管网垄断造成页岩气产业价格机制、供求机制运行不畅，成为产业发展的瓶颈。本文指出管网垄断具有自然垄断的表征，但实质上却是行政垄断的结果，规制行政垄断在我国具有重要意义。

　　论文关键词 页岩气 管网垄断 行政垄断 

　　一、输送管网是页岩气产业发展的枢纽

　　天然气产业的供应链大体上可以划分为生产——运输——配送三个环节，通常也称为上中下游。从上游生产环节来看，2012年9月，国土资源部举行页岩气探矿权的第二轮公开招标（限于与常规油气矿权不重叠的页岩气区块），放宽招标资质条件，凡在我国注册，注册资本金达人民币3亿元，具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有勘查资质的企事业单位建立合作关系的独立法人均可参与投标，最终两家民营企业中标，获得了页岩气探矿权。
　　据有关人士介绍，今后对于与常规油气矿权重叠的页岩气区块探矿权也将招标出让（约占全国页岩气总区块面积的77%），这意味着上游环节将会逐步形成民营企业与国有企业充分竞争的市场格局，为打破油气产业的国企垄断撬开闸门。但是，页岩气从生产到最终消费者使用，其中必须经过长距离的中游运输环节，而管道运输是现有技术条件下，页岩气运输最为经济和安全的方式，中石油、中石化、中海油三家企业控制着全国范围内的天然气主干管网，也就扼住了页岩气产业发展的咽喉。天然气产业链的现实特征表明我国天然气产业仍处于厂网不分的状态下，中石油、中石化等央企既是天然气的主要供应者，又是全国管网资源的控制者，同时掌握着下游众多燃气企业和电力企业的股权，从而形成纵向一体化的垄断结构。虽然缔造垄断型国有企业对于保障国家能源安全和参与国际能源竞争具有重要意义，但不可否认的是，这种垄断结构对于吸引民营资本投资、构建多元竞争性市场、提高能源效率均会产生极为不利的影响。

　　二、管网垄断造就页岩气开发瓶颈

　　管网垄断造成页岩气探矿权招投标所形成的产权主体多元化竞争格局丧失意义。能源效率是能源法的核心价值目标，而能源效率是多元产权主体在市场上进行博弈的绩效。页岩气探矿权公开招标的目的在于吸引民营资本进入页岩气开发领域，打破国有企业对于油气资源矿业权的垄断，其根本意义在于充分发挥市场竞争机制的作用，促使企业不断改进技术和管理水平，提高能源效率，在全社会范围内实现资源整合和优化配置，提高全要素生产率。但由于国有企业垄断天然气管网，限制甚至禁止民营企业进入管网基础设施，民营企业进行页岩气开发后难以将其输送至下游消费环节以获取利润，更妄谈与国有企业竞争，页岩气探矿权公开招标的“馅饼”变成了套牢民营资本的“陷阱”，中标企业只得选择“圈而不探”直至无奈出售探矿权。竞争机制的运转不畅，使得我国页岩气行业的市场化转型形如空中楼阁，能源效率在垄断经营中灭失。
　　管网垄断导致页岩气市场价格机制和供求机制难以发挥作用。我国天然气价格改革多年前就已经提出，改革的重点是在政府宏观调控之下，充分发挥市场定价机制的作用，使得天然气资源价格能够恰当反映其价值，并进而通过价格机制引导供求，吸引民营资本进入天然气开发领域，优化上游资本结构，提高天然气供应量，，缓解天然气供不应求的市场状况。但是由于中游运输环节的管网垄断，页岩气上游供应商之间不可能进行公平有效的竞争，在寡头垄断市场下形成的页岩气价格是一种垄断价格，并非其价值的真实反映。另一方面，管网垄断剥夺了下游消费者的选择权，使得消费者偏好难以传达，加之管输价格政府管制的相对滞后，页岩气价格偏离其资源价值，虽经长期的价格改革，但囿于经济体制改革和政治体制改革的步伐，价格改革始终难以触及其根本。价格机制和供求机制的失效，造成了垄断利益的极度膨胀和天然气供不应求的矛盾局面。
　　管网垄断造成下游燃气企业不公平竞争和寡头垄断企业的相互掣肘。国有企业利用其管网垄断地位，将上游产权优势传导至下游，通常表现为将大部分天然气供应给下游关联企业，而非关联的燃气企业则往往处于“无米下炊”的尴尬境地。更有甚者，国有企业为了实现其纵向一体化目标，利用其项目审批权，直接建设重复性的下游燃气企业，使得早期投资的民营资本处于闲置状态，造成社会资源的极大浪费。另一方面，垄断寡头之间相互划分“势力范围”，争夺垄断利益。中石油、中石化、中海油三家公司加速扩建自身管网，而三家企业的管网不可互通，唯关联性的下游燃气企业方可获得稳定的气源供应，从而实现排挤其他垄断企业，强化控制下游企业的战略目标。民营企业的生存空间在寡头垄断和利益分割的过程中被不断压缩，中上游产权的分配不公导致了下游企业的不公平竞争。

　　三、管网垄断的实质是自然垄断背后的行政垄断

　　自然垄断理论认为，当一个企业生产整个行业产品的成本低于两个或两个以上的企业分别生产该产品的总成本时，该行业就是自然垄断行业。根据这一理论，天然气管网输送环节具备自然垄断特征，原因在于管网输送环节具有弱可增加性，即一个供应商铺设全部管线并提供输送服务的成本低于两个以上的供应商供应。由于自然垄断极易形成寡头垄断格局，阻碍市场机制作用的发挥，因此世界各国通常十分重视对自然垄断行业的规制。主要的规制模式有三种，绝大多数国家采用的是反垄断法一般适用和独立监管机构有效监管相结合的双重规制模式，规制的重点在于自然垄断环节的价格监管，并对垄断经营者课以普遍服务义务。
　　我国政府对天然气行业同样实行价格规制管理，天然气出厂价由中央政府控制，国家发改委确定;管输价格由各地物价局提出意见，报国家发改委审批;管网设施建设费和天然气售后服务价格由各省、直辖市物价部门直接确定。①
　　从天然气价格规制政策中不难发现，我国政府是将整个天然气行业作为自然垄断行业进行价格管制。但事实上，并非产业链的各个环节都具有自然垄断性质，而仅管道运输环节属于自然垄断业务。天然气行业最主要的特点就是自然垄断业务与可竞争业务同时存在，这些业务彼此联系，共同组成一个完整的产业链，而且在行业内部，自然垄断的边界随技术水平和市场供求的变化而变化。因此，进行一刀切的严格管制并不符合天然气产业链的实际特点。从欧美发达国家天然气产业发展的经验来看，各国通常根据不同环节的特点实行不同的产业政策，对可竞争的上游生产环节和下游燃气环节，通过清晰界定产权，鼓励多元产权主体之间的竞争，提高能源效率;对于自然垄断性质的管输环节，则进行较为严格的政府管制，防止垄断企业滥用垄断地位获取暴利。
　　我国法律②将整个天然气行业视为自然垄断行业，未能适当区分自然垄断环节和竞争环节，没有对自然垄断经营企业课以公平接入义务，更没能实现对管网环节的分拆，反而是将天然气等能源行业归入社会公益行业，排除《反垄断法》的适用，这就为能源央企利用管网垄断地位，实现垄断经营目的创造了制度环境。可以说，天然气行业纵向一体化垄断格局的形成并非是由于市场竞争所导致的经济垄断，而恰恰是由于行政权力的不当行使所导致的行政垄断，行政立法特别是部门立法是其典型表现。法律制度的缺位和错位是造成管网垄断以及我国页岩气产业发展瓶颈的制度根源。

　　四、规制行政垄断的原因及现实意义

　　现实经济生活表明，限制竞争的力量并不仅仅来自企业，还有很多来自政府。行政垄断即是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。这里的滥用权力，是指该行为既不属于政府为维护社会经济秩序而实施的经济管理，也不属于政府为实现国民经济的宏观调控而采取的产业政策、财政政策等经济政策和社会政策。政府的滥用权力行为实际上导致了对市场参与者的不公平待遇，或导致对某些企业、行业或地区的不公平歧视，且国家没有明确的法律规定或政策允许政府实施该行为。
　　规制行政垄断是一国法律特别竞争法的重要任务，这一方面是因为市场竞争机制是配置资源的高效方式，另一方面则是由于政府限制竞争的行为对市场竞争的影响在程度、范围等方面都会大大超过企业限制竞争的行为。
　　规制行政垄断在我国具有现实意义，由于多年来计划经济思想的影响，以及不成熟的市场条件，我国经济生活中的限制竞争仍然主要来自行政权力。尽管经过多年的经济体制改革，但由于我国政企关联的国情，政府部门与国有企业之间存在着千丝万缕的利益粘连，政府出于自身利益存在保护个别国有企业的动机，政府政策会向能够确定构成其政治经济基础的国有企业倾斜。在我国能源领域即表现为政府部门或行业监管机构常常以维护国家能源安全为名，通过行政立法、行政指导、行政监督等方式不公平地偏袒某些国有企业，从而限制相关市场竞争，其中尤以行政立法特别是部门立法的影响最为广泛和深远。
　　通过部门立法的方式将国家资源产权转化为国企的资源产权，形成能源行业极高的进入壁垒，以及国有企业的核心竞争力。通过法律的资本整合作用将全国范围内的优质资产集中于垄断寡头，使其能够不计成本地排挤民营企业，实现垄断利润。令人担忧的是，在国有垄断企业不断做大做强的华丽外表下，能源效率的提高却始终举步维艰，受到行政权力庇佑的垄断寡头根本上缺乏改进技术和管理的动力和压力，未经过国内市场竞争的国有企业能否在更为复杂激烈的国际竞争中有所斩获，其前景不容乐观。

本文编号：83237