浅谈民营银行破产申请人法律制度探究

发布时间：2016-08-04 08:02

　　论文摘要 民营银行的设立不仅能够促进我国金融行业的多元化发展，也有利于我国实体经济的健康发展，而完善的法律制度有助于民营银行稳定发展。民营银行破产申请主体应是多层次的即债务人、拥有提案权的股东、存款保险机构和金融监管机构，但要赋予金融监管部门审核权和拥有提案权的股东、债务人的破产复议权。

　　论文关键词 民营银行 破产申请权人 破产复议权

　　近些年，我国经济的发展呈现快速增长的趋势，但阻碍其发展的因素也不断显现，较为突出的就是金融企业对实体经济缺乏有利的支持。截止到2012年，在我国注册的民营企业超过了1000万家，投资人数达到了2163.5万人，而从业人数也达到8907.9万人，并且吸纳超过1.1亿人就业。但在这些企业中存在“融资难”、“融资贵”等问题，其原因是在我国政府主导下的金融企业中，只有较少的企业才能够获取足够数量的优质贷款。并且其所付出的成本高于国有企业的贷款成本，对此，我国加大了金融行业的改革步伐，明确提出筹建民营银行重要举措。
　　我国在二十世纪初开展了民营银行的试点工作。虽然，这次试点未能够推动我国民营银行的普遍建立，却引发了我国学者关于民营银行设立与发展的深度探讨，丰富了我国关于民营银行发展的理论经验。但我国对新形势下民营银行的发展缺乏相关的法制经验，因而，我国亟需构建和完善民营银行发展有关的法律制度。就民营银行破产申请主体而言，世界各国都明确了银行存在破产的必要性和可行性，但各个国家关于银行破产申请主体的规定并不一致，而我国对银行破产申请主体的范围并不明确、破产权利的行使存在模糊性和破产程序操作性差等特性。

　　一、我国银行破产申请人的立法现状及缺陷

　　我国关于银行破产申请人的规定，主要体现在以下法律规范中，《中华人民共和国企业破产法》第一百三十四条“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定的情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”而在《中华人民共和国商业银行法》第七十一条第一款：“商业银行不能支付到期债务，经国务院银行监督管理机构同意，由人民法院宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算”。同时，依据《中华人民共和国企业破产法》第七条第一、二款：“债务人（有限责任公司、股份有限责任公司以及适用本法规定的其他组织）有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人（给企业提供资金的机构或个人，包括股东、贷款人等）可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。”
　　通过对上述法律规范的分析，可知我国申请银行破产的主体包括银行监管机构、债权人以及债务人，但后者申请银行破产的须经过银行监管机构的同意。我国的立法并未对债权人的范围做出限制，也未对我国金融监管机构（中国银行业监督管理委员会）的审核权限做出限定。

　　二、对银行破产申请主体问题的学者观点的评析

　　对银行破产申请主体存在的问题，我国学者的研究成果较为丰富。存在两种主流的银行破产申请主体模式。其一，破产申请人不仅为债权人和债务人，也可以是银行监管机构。其未对债权人的范围做出限制，也未明确金融监管机构是否拥有银行破产申请的审核权。其二，明确规定监管机构在破产申请中的独特的作用，确立了银行监管机构申请或者经其批准同意后债权人、债务人银行才能申请问题银行破产的模式，不同于普通破产程序下债务人、债权人均有申请的模式。其结合了银行自身“公共敏感性”的特殊性，提出不同于一般企业破产的申请模式。但其也未对债权人的范围做出限制。对此，有学者提出只有达到一定比例的债权人才拥有民营银行破产的申请权。但其未具体说明哪些债权人才享有破产申请权，存在一定的模糊性。
　　另外，有学者建议存款保险机构应当被赋予民营银行破产的申请权。该观点对我国民营银行破产申请主体的确定有一定的借鉴意义。

　　三、国外关于民营银行破产申请人的规定

　　世界上其他国家出于不同价值或利益的考量，对银行破产申请主体的范围做出了不同的规定。从维护公共金融安全和社会金融秩序角度出发，提出了单一主体的申请模式，即银行监管机构为唯一的破产申请人。如保加利亚银行法的第8条第二款规定：只有中央银行有权力向法院提出针对某一银行的破产程序的申请;美国在其银行破产法中实行特殊制度设计，早期介入破产启动的程序，美国银行的破产程序的启动权排他性地给予了银行主管当局即银行破产由银行许可机构、监管机构或联邦存款公司（FDIC）依据法典列举的破产原因提出。其优点是监管部门对被监管银行实行历时性的监管，对银行的金融活动实行全面的监管，比较全面的获取银行经营的信息，而且，作为金融监管机构其拥有高水平的金融专业方面的人才，从而，使其能够对出现问题的银行做出准确的判断。其不足在于金融监管机构会出现怠于行使监管职权的情况，从而错过对问题银行的破产清算或重整的最佳的时间。造成问题银行情况的恶化，不利于维护债权人的利益，并对社会金融秩序和公共金融安全造成重大的隐患。

　　出于对效率或安全与效率的追求，提出了多元结构主体的申请主体模式，，即银行的破产申请权只赋予债权人和债务人，而银行监管部门却没有权利向法院提出银行破产的申请。或者不仅债务人和债权人拥有银行破产的申请权，而且银行监管部门或其指定的接管组、清算组也拥有银行破产的申请权。其优点能够及时实现问题银行的破产清算。由于金融监管部门具有民营银行破产申请的审核权，但对此权利未做限定，容易造成监管部门滥用权利。因而，采用这种模式不仅要对金融监管部门的权限做出限制，也要对债权人的范围做出限定。

　　四、关于民营银行破产申请主体的立法建议

　　在金融行业发展国际化的趋势下，学习和借鉴世界先进国家的关于民营银行破产申请主体的模式，并依据我国国情，构建科学、实用、高效的民营银行破产申请主体的制度。
　　（一）完善我国金融监管部门作为民营银行破产申请主体的制度
　　金融监管部门对民营银行实行动态的监管，能够较全面的获得民营银行经营的信息。而金融监管部门的职能不仅是维护公共金融秩序和社会金融秩序的安全，而且要维护债权人的利益。同时，为了防止债权人滥用申请权，损害商业银行的声誉，进而影响到整个商业银行体系的稳定，金融监管部门应享有破产申请的审核权，即当拥有提案权的股东和债务人申请民营银行破产的须经过金融监管部门的审核，并把金融监管部门的审核权设为前置程序。
　　（二）确立拥有提案权的股东和债务人的破产申请权和复议权制度
　　在“破产有罪”和“破产不免责主义”时期仅把申请债务人破产的资格授予债权人，而且破产法的价值制度之一就是公平保护每位债权人的利益，因此，应该把民营银行破产的申请权赋予债权人。但为了避免债权人滥用诉权，须对债权人的范围做出一定的限制。可依据《中华人民共和国公司法》第一百零三条第二款：“单独或者合计持有公司百分之三以上股份的股东，可以在股东大会召开十日前提出临时提案并书面提交董事会;董事会应当在收到提案后二日内通知其他股东，并将该临时提案提交股东大会审议。临时提案的内容应当属于股东大会职权范围，并有明确议题和具体的决议”。确定拥有提案权的股东享有民营银行破产的申请权。
　　而我国新修订的破产法突破了传统破产法仅注重债权人利益保护的法律价值倾向。其追求的是以挽救债务人为目的的破产预防制度，并兼顾对债权人的公平保护，即破产企业在不损害债权人利益的前提下，注重对其自身的挽救和社会经济秩序的维护。因此，债务人应当成为民营银行破产的申请人。
　　为了避免因银行监管机构怠于行使职权而导致问题银行错过最佳重整或破产清算的时机，须要对金融监管部门的权利做出一定的限制，即当拥有提案权的股东或债务人认为问题银行符合破产标准，他们申请银行破产时，金融监管部门对问题银行未进行审查、审查后不作决定或做出错误决定的，为了维护公共金融秩序的稳定和全体债权人的利益，应当赋予拥有提案权的股东或债务人提起行政复议的权利即破产复议权。
　　（三）构建存款保险机构作为民营银行破产申请主体的制度
　　存款保险机构的目的是保护存款人的利益和维护银行的信用，进而，确保社会金融秩序的稳定。其作为专业机构能够有效的处理问题银行，降低处置成本。同时，避免其与金融监管部门出于自身利益不及时提出破产申请而导致的延迟清算的负面影响。
　　银行不仅是一国金融业的支柱，也是国家各种经济的枢纽。但其自身的特殊地位以及公共敏感性的特性决定了民营银行的退出必定会给公众带来重大影响，甚至会引发国家金融动荡和经济危机。因此，构建以债务人、拥有提案权的股东、存款保险机构和金融监管部门作为民营银行破产申请主体的制度，不仅有助于民营银行破产法律制度的完善，也有利于我国民营银行的健康发展以及提高金融行业活力，使其更有效地服务于实体经济。

本文编号：83247