简析制度反腐的历史局限与现代发展

发布时间：2016-08-04 08:02

　　论文摘要 腐败问题不仅危及国家经济安全，而且影响政治秩序稳定。反腐的制度化有利于更好构建反腐体系，从制度上减少腐败滋生的土壤，为现代民主与法治提供更多制度性保障。与此同时，制度反腐更需以公民社会为根本，不断克服制度惯性以弥补制度性缺失，从而为制度反腐开辟新道路。

　　论文关键词 从严治党 制度藩篱 制度垄断 反腐工程

　　反腐事关执政党生死存亡，而制度反腐不仅可以提供有效制度制衡力量，更可以形成良性循环的制度安排，促进国家清明政治的常态化和社会主义市场经济的有序化。确切地说，制度反腐既是党要管党、从严治党的重要内涵，也是全面推进依法治国的必然要求。历史上导致东欧剧变、苏联解体的因素很多，其中突出一条，，即高度极权下的官僚腐败与贪污贿赂等行径泛滥成灾。特别是，国家制度性反腐设置形同虚设，广大群众纷纷走到执政党的对立面。前车之鉴，后事之师。中国共产党应以“四个全面”为依据，正确处理好制度反腐问题。

　　一、中国古代制度反腐的历史局限性

　　从历史角度看，中国古代腐败问题一直存在，而诸多制度性设置等不仅没有形成制度反腐力量，反而加重了反腐成本，带来诸多社会矛盾和冲突。
　　（一）爵位世袭制度与官僚等级制度交错
　　世袭制度本身就是一种特权象征，更是一种特权固化的制度性设置。《礼记·曲礼上》提出“刑不上大夫”概念，本意是为了让士大夫“知耻近乎勇”，可以体面下台阶，避免刑罚的辱没斯文。然而统治阶级为了维护世袭贵族特权以及官僚士绅制度的稳固，竟将此言等同于“刑罚不能加诸士大夫”的官方思维和官僚特权思想。此类意识形态的宣扬，无非为了顺理成章地禁锢大众权益，让世袭贵族得以从容规避法制和制度性约束。回顾中国古代权力制度，无不突出“君为重，社稷次之，民为轻”的政治维度，导致传统意义上民主思维与民权思想的极度匮乏。此外，统治阶级特设皇亲国戚专职机构如宗人府等制度，无非为了法外施恩、护短皇族。既然王子犯法并不能与庶民同罪，那么宗室腐败也就披上免罪袈裟。如此，权贵得宠、特权横行，贪官污吏更乐得投奔皇族以求庇护。但对普通百姓而言，这种怙恶不悛，无疑加深了阶级嫌隙，加剧了社会不公平、不公正，更为贪赃枉法之徒提供了脱罪之门。
　　（二）政治危机的转嫁与官僚系统的膨胀
　　北宋“杯酒释兵权”虽然断绝了唐代中后期安史之乱到五代十国的藩镇割据，却以牺牲国家财税与大众财富的方式，供养起庞大的官僚体系。这一重金厚币、颐养天年的制度措施，将原来意义上的政治危机转嫁为经济危机。而沉重的经济负担，一下子压到社会底层，既加剧了官民利益的冲突，又引发两宋期间农民造反运动的此起彼伏。与此同时，这一制度性设置又直接激活官僚机构的扩张欲望。虽然军人干政得到有效扼制，但科举的过度和供养人数的激增，不仅造成官僚体系的臃肿不堪，更掀起既得利益群体反对任何改革的声浪。一切创制性、创新性政策付诸东流。如范仲淹庆历新政要求裁汰冗员、王安石熙宁变法请求减负，都遭到官僚士绅等特殊利益者的激烈反对。此外，两宋对于官员腐败大多采用调职闲官而非严惩的方式。似此一味迁就、姑息放纵，无疑助长了腐败气焰，也难怪两宋国力自始自终积贫积弱。
　　（三）派系倾轧、朋党之争愈发加重腐败
　　东汉桓灵时期的党锢与党祸，不仅压制了清流名士的抗争，更泯灭了民间的正气，以致东汉末年腐败横行朝堂，宦官把持朝纲，贿赂肆虐公门，民不堪命而激起民变。唐朝中后期“牛李党争”既形成朝廷派系，更促成官僚集团式倾轧。伴随朝政剧烈内讧，党同伐异、朋党比周、腐化堕落、相互贿赂等一时蔚然成风，朝廷国策为之左右，唐朝从此一蹶不振。再如，清朝康熙为谋求政治力量平衡，主动扶植明珠、索额图两派，导致朝野上下莫不趋之若鹜以攀附权贵，公然贿赂以求升迁。这种看似获益的权谋诈术，日后却带动了朝廷拉帮结派与“一荣俱荣、一损俱损”的博弈新规，使得政治腐败更趋隐蔽，尔虞我诈更加炽烈。如此上下相蒙、沆瀣一气，国家政策导向和社会决策等更易被权臣弄臣、幸臣佞臣牵着走，吏治腐败犹如沉疴。
　　（四）意识形态愚民与严刑峻法失之偏颇
　　战国秦朝商鞅弱民与连坐制度，虽然震慑了百姓，使得民风趋于淳朴而“民勇于公战，怯于私斗”。但民众政治参与意识更加滞后，社会流动性愈发凝滞，既不敢监督公权，更无心社会变革。而统治者一味崇尚严苛法制、残酷刑罚等，更使官民唯命是从、惶恐度日。虽暂时有利政治稳定，却严重阻碍改革与创新，国民大多处于荒昧之中。一旦遭遇大范围内忧外患，民智不能开化，官吏不能应猝，国家不能变通，思想腐朽而奸邪得以操控权柄。又如，西周末年周厉王垄断山泽、与民争利，致以卫巫监谤、道路以目，不仅严重损害国民权益，更加重官僚对顶层统治者的恐惧，以致国人暴动、流王于彘。又如，明朝朱洪武对待腐败分子的剥皮悬囊之刑，不论真假，可谓登峰造极。既严苛，更残毒。但这种矫枉过正，只会让官吏惊恐万状、无心于政。长此以往人浮于事，人人自危，人心涣散。一朝松懈，社会更可能走向政治极端而无视纲纪，无拘无束，无法无天。
　　（五）群众性无序参与和群体性政治失范
　　朱元璋曾经寄望率先垂范全国性群众反腐运动。《大诰》及其续编更以皇家法律条文形式，鼓励老百姓直接拿问贪官污吏。即地方清士名流和正直贤良的长者士绅，甚至普通百姓都可以冲进衙门抓捕腐败分子，械送更高一级官衙或押解京城，以此威慑并阻遏地方腐败以及横行乡里、鱼肉百姓的行为。如此一来，在通往帝都的路上，将可能看到地方豪杰、乡绅名士或平头百姓等押解贪官进京受审的壮观景象。然而，这一做法在国民法治意识欠缺，公民社会极不成熟的条件下，只会引发群众性运动的失控和剧烈的社会动荡。文革可谓古代群体性失范的现代翻版。确切地说，群众性政治参与应该是逐步引导、有序可控、缓慢释放的过程，是逐步提升法治思维和参政议政能力的过程，是增强民主理念与依法执政交相辉映的过程。
　　（六）民告官与罢官的难度系数瞠目结舌
　　寻常百姓向衙门控诉贪官的成本太高，如清朝末年慈禧当政的杨乃武与小白菜一案。在民告官的紧要关头，只能以滚钉板等自戕、自残方式，才获得最高司法准告权利，形同另类司法前置制度或“准告门槛”。如此一来，腐败成本之低廉，令国人唯有仰慕;告官成本之高昂，令国人只有咂舌。这些制度性设置无异于纵容腐败，更令腐败分子肆无忌惮。这也催生古代社会拦轿喊冤明显多于衙门诉讼。因为对于普通百姓而言，这一方式颇显廉价而高效。但如果碰到的是腐败分子的门生故吏，那么对于百姓而言不啻于雪上加霜，故此元代张养浩才发出 “兴，百姓苦;亡，百姓苦”的政治感慨。
　　从上不难看出，中国古代制度反腐凸显“四大怪相”即：（1）生怕激起民变，宁愿得罪小民，不愿轻启罪端于官僚阶级，本末倒置以致官逼民反。（2）倾尽国家财力豢养庞大官僚机器、姑息养奸，造成民不堪命和官民对峙。（3）迎合特权阶级以至攀龙附凤、宦官专权、外戚干政、藩王篡逆等层出不穷。（4）朋比为奸与派系内讧，滋生结党营私、党同伐异的特殊利益群体。确切地说，中国古代制度性制衡，只是为了防范百姓反抗与造反;制度性设置，只是为了保护绝对专制的王权、等级森严的官僚特权以及权贵的承袭荫蔽权。这些显然与现代民主和法治精神格格不入，更与现代制度性规范南辕北辙。值得深思的是，现代中国反腐结构可谓紧密。例如，党内拥有专职纪律检查，政府拥有人大监督与行政监察，司法拥有法院审查和检察督查，社会拥有群众监督与媒体监测，加上审计部门的监管等，可谓一张严密法网。然而一旦遭遇领导介入、权贵干预或特殊利益集团左右，制度反腐有时仿若一纸空文，由此反衬制度的脆弱性和不严谨。这就需要“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”、“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，着力加强现代制度性规范与创新，不断突破制度惰性。

　　二、现代中国制度反腐的扬弃与发展

　　制度反腐不仅要“把权力关进制度的笼子里”，而且需要保持高压反腐态势。“天网恢恢，疏而不失”。制度笼子的大小与疏密程度直接关系制度反腐的成效。“治大国若烹小鲜”，制度过密，可能造成过度频繁的制度创制和繁复的制度交叠，容易出现矫枉过正、伤及无辜的局面。制度过疏，虽体现宽大为怀的理念，却不免流于形式。这就需要更加准确地把握制度发展的“度”，着力防范制度反腐的“四种转变”。
　　（一）从制度供给短缺向制度藩篱转变
　　制度反腐标志制度供给的增加。一旦制度供给出现供过于求，同样会出现制度溢出效应，甚至制度泛滥。“靡不有初，鲜克有终”。制度创制过程如果不能从根本上反映民意，创造具有革新力、创新力的制度供给，就可能意味着制度失范。例如，明朝初期明太祖朱元璋创设的仪鸾卫转化为锦衣卫，到明成祖朱棣加设东厂，再经过明宪宗朱见深创立西厂，直至明武宗朱厚照增设内行厂，最终形成一个完整的制度体系，即厂卫制度。这一制度的设置，不但没有提供权力制衡的力量，反而蜕化为制度压迫与钳制社会意识形态的利刃，结果公器私用、滥用职权、越反越腐。再如，东晋时期门阀制度。三国曹魏时期以九品中正制对两汉以来察举征辟制的流弊做出一定修正，将人才选拔权重新收归国家上层，具有进步意义。然而等到东晋偏安江南一隅，该制度却完全变异，日渐退化为谱牒式只重门阀、门第的制度性设置，严重阻碍了出身寒门优秀人才的遴选。这就需要执政党正视制度藩篱，从党政权力结构和制度设置上优化分工、科学配置，激活社会活力，推动政治参与的有序性、民主性和广泛性，实现上下联动的国家反腐制度，有效防控制度异化和利益固化。
　　（二）从制度性制衡向制度性失衡转变
　　制度安排主要目的是为了制衡权力，但不论哪种制度，都是通过个别领导或具体组织来执行。此时领导素质的高低、组织的民主成熟度等将决定制度倾向。例如，文革时期民主集中制度遭到破坏，人治色彩浓重。这既折射领导制度存在问题，更从侧面反馈个人迷信的危害。与此同时，制度力量逐渐衍化为领袖权威，制度设置不仅偏离法治正轨，更成为领袖压制不同政见的权柄。而权力的制度性制衡则从党外政治协商、民主监督以及党内纪律性约束中挣脱，间接为腐化堕落分子提供更多异化制度空间。又如，地方领导几乎拥有最终决策权和决断权。这一制度性设置不仅导致集体领导、分工负责渐行渐远，而且造成权力不受监控、腐败丛生。这就需要执政党从四大板块来推动地方权力的制衡。第一板块，增强人大代表公信力、代表力和罢黜力，探索人代会与地方党委平行领导与决策机制。第二板块，将公共权力进一步分解、具体到公民个人，形成完备的个人权利清单和申诉追诉等制度规范。第三板块，构筑跨地域、跨部门，独立于当地领导权限之外的法院、检察院等司法监控体系。第四板块，实施领导干部定期公示地方政绩制度，将重大决策与最终社会绩效挂钩，接受组织和群众评判。

　　三、从制度性均势向制度性垄断转变

　　权力的制度性制衡，在于寻求权力均势的常态化、权力约束的持续化、权力范围的规范化、权力监控的大众化。但制度均衡在极权体制下更容易蜕变为制度垄断。例如，北宋为了防止藩镇割据，均衡各方势力，提出诸多限制军权的制度安排，初创阶段确曾起到牵制作用。但随着北宋制度设置的频仍和叠加，地方权力渐趋碎片化，中央官僚更加极权化，腐败行径直透高层。再如，1789年法国大革命到拿破仑的制度垄断。巴士底狱的攻破，既带来政治革命，也带来制度真空。虽然更迭频繁的执政者都力图重铸制度结构以求政权稳定，但随着雅各宾派革命恐怖主义的登场，制度建设越来越被过激政策替代。这些决策不仅无视国民正当权益，严重脱离民众，而且愈发破坏制度均势，导致国家恐怖主义与独裁主义的泛滥，腐败更衍生为一种国家行为。等到热月党人取代罗伯斯庇尔，竟发现督政府制度性均衡如此脆弱，不得不拱手让位拿破仑军事独裁，而家族式、集团式腐败则应运而生。又如，武昌革命后资产阶级政党一度模仿美国，草创参众两院制度，在共和政体上造就形式上的南北制度性均势。然而宋教仁被刺，国民党一时六神无主，议会内阁制度与总统之间权力均衡被打破，袁世凯得以从容废止中华民国临时约法，代以极权性质的中华民国约法，逐步把持制度创制权、裁判权、执行权和诠释权等，导致制度性约束力瘫痪、制度性均势偏离正轨，结果专制与腐败如影随形。这就提醒中国共产党要从根本上切断权力外延的源头，着重权力领导层的制度性规范与管控，尤其对于涉及利益的项目审批、生产要素划拨、财政流向以及城乡规划和地方决策等进行制度性监控，使得权力始终置于群众监督范畴以期形成制度性均衡。

　　四、从制度性权益向制度性特权转变

　　制度反腐的完善与发展，就现代性而言是为了追求公民权益的均衡化、公众效益的最优化、公共绩效的最大化。但制度反腐的利刃也可能蜕变为制度性特权。如中国元代设置蒙古人、色目人、汉人及南人这一民族歧视和社会等级制度，将社会性、大众性权益据为统治者专属权、专有权，以致特权与腐败互为表里，政权缺乏价值认同，庞大帝国很快衰落。又如，日本经过明治维新的制度性变革，本应加快开启民智、发掘民力、发展民主，但财阀垄断和军事管制等制度性势力却阻碍了近代化与民主化进程。此举不但造就财阀特权化，更形成皇权特殊化、极端化，直接排斥了绝大多数国民的制度性权益，激起社会强烈不满和以反腐为借口的二二六兵变。为此，日本不惜穷兵黩武、对外侵略以转嫁制度危机并弥补财阀腐败引起的国库亏空。而今日本经济的发展，则得益于让利于民和开放性、民主性、技术性、创新性的制度制衡。当前，中国制度性设置的公益性，突出在于防范既得利益集团、权贵特权以及官僚主义的恣睢。这些势力不仅严重阻碍公共利益的合理流动，而且危及国家政治秩序的稳定和社会的长治久安。执政党可以通过分权制衡、分解职能、分类治理等优化群众听证质询制度、问责追责制度，加快完善并落实巡视与考评、实绩与复核、调查与走访等多元方式整合的新型干部绩效考核体系，让制度成为群众手中的标尺和利器。反腐工程的顺利实施不仅需要制度化与现代化的有机统一，而且需要适时推进反腐制度的创新与扬弃。执政党应在加快群众有序政治参与的基础上，不断促进群众法治意识与权益保障的同步性提升，持续加强执政党与群众之间的联系，使各项权力始终置于党的领导和群众监督之下，从而为现代反腐的科学化、程序化、规范化、制度化提供必要的技术支撑和政治保障。

本文编号：83260