浅谈对行政诉讼法修正案管辖条款变动的若干认识

发布时间：2016-08-04 08:09

　　论文摘要 2014年12月行政诉讼法修正案正式出台，新行政诉讼法的第十六条，十七条对于原行政诉讼法有关管辖权的内容进行了变更，在学理和地方实践基础上增加了异地管辖和提级管辖的新管辖制度，在十八届四中全会提出的新司法改革的浪潮下，本文旨在对此次行诉新增加的有关管辖权变更的内容进行若干的思考和衡量。

　　论文关键词 行政诉讼 管辖 异地 司法独立
　
　　一、行政诉讼管辖制度的概述

　　行政诉讼管辖是指各级法院之间以及不同地区的同级法院之间，受理第一审行政案件职权范围和具体分工。管辖可以按照不同标准作多种分类，其中最重要、最常用的是级别管辖和地域管辖。《行政诉讼法》第13条，第14条，第15条以及第17条分别规定有关管辖的内容，第13条规定了基层人民法院管辖第一审行政案件，因此可知行政诉讼法在级别管辖上做出了与民事诉讼法相似的规定，基层人民法院原则上都为第一审法院，从《行政诉讼法》第18，，19，20条，可以看出在地域管辖方面依据的立法理论是遵循原告就被告的设置原则。在纵的方面是基层人民法院作为管辖第一审行政案件的主审法院，在横的方面是按照原告就被告的原则设立管辖权范围的。同时从现行的立法本意来看确立管辖制度主要是遵循以下三点原则：一是保障法院能够独立客观公正的审判案件。二是便于当事人进行高效顺利的诉讼。三是法院分工合理，相互配合实现司法资源的最优配置，及和辅之其他原则相互配合。这些原则与其他部门诉讼法的原则基本相似。

　　二、行政诉讼管辖制度缺陷

　　（一）人民法院不能公正的审理案件
　　“原告就被告” 原则在异地案件中会导致原告的诉讼成本的增加，在机关与个人，权力与权利的对立诉讼中，会强化行政机关的权力地位弱化相对人的权利，加剧不平等地位。当然原告和被告属于同一区域则不会有增加原告诉讼负担。但在今天交通发达，人际交往和市场商贸经济交流如此频繁的情况下，发生异地公权纠纷是常见的。
　　我国司法管辖区的布局与行政区域的划分是相统一的，从地方法院目前而言，司法工作人员是由地方人大任免的，财物是由地方财税机关给付的，在现实中，法院往往还要服务于政治和大局，受到地方党组织的影响。就是法院与地方有着千丝万缕的关系，法院常依附于行政或其他权力机关，很难独立。也长受到行政机关的不当干涉，行政机关一旦为被告时为了避免败诉往往利用各种手段， 对法院、法官施加压力， 从而干预审判权的独立行使。行政机关常常影响行政审判例如：经过佛山市中级人民法院关于完善行政诉讼管辖的调研报告和江苏苏州市的2年试点来看总结出如下几点问题：一是原告的胜诉率过于偏低，二是居高不下的撤诉率反映了公民对司法机关的不信任和法院对行政机关合法监督的无力。三是原告一审胜诉率很低导致上诉情况经常出现，同时司法机关的公信力也大打折扣。
　　（二）行政审判的质量瑕疵及执行困境
　　一般而言，我国行政诉讼法有关管辖制度内容是根据民事诉讼有关管辖的理论和制度而设立的，在级别管辖方面也与民诉有关级别管辖内容大同小异。民诉法规定基层人民法院作为民事纠纷的一审案件，一是民事活动是公民社会生活的主要活动，民事纠纷也是最频繁和常见的纠纷。二是基层人民法院有也能力保证民事争议得到合理的公正的处理。而我国行政案件相对较少，较之刑事案件也少于其数量。按照现行的管辖制度我国的大多数行政案件集中于基层人民法院，一则案件到不到及时公正的解决，二则是中级人民法院的初审管辖权有限，导致不能及时的受理矛盾和解纷止争，既浪费宝贵的司法资源又不利于行政纠纷的解决。同时由于基层法院受制于地方权力机关，法官水平不是太高，导致公民的合法权益在受到侵害时得不到及时有效的救济。 一个不公正的判决会导致一个不公正的执行，由于基层法院多少与地方行政机关有着千丝万缕的关系，即使法官作出了合理合法的判决，在执行的过程中也不见得得到有效的执行。

　　三、对行政诉讼管辖变更内容之思考

　　（一）对改革行政诉讼管辖的理论认识
　　1.在地域管辖方面，有的学者认为应由原告就被告转换到被告就原告的立场上来，如异地管辖，一则可以使基层法院摆脱被诉行政机关或其上级的不正当干涉，方便原告进行诉讼及节约成本。至于交叉管辖的适用应该有个度的把握，既要考量到法院的独立和公正又要方便原告进行诉讼。对于基层人民法院一审管辖的案件， 实行交叉管辖最好由法律予以普遍性的法定化。对于中级人民法院的初审管辖权的运用一般不需要交叉管辖的模式。
　　2.提级管辖方面，在不同地域的行政纠纷案件中，被告就原告可以解决他人不当干涉的问题，法院从而可以做到保障相对客观的公正。但在同一区域的案件中不管是采取交叉管辖原则还是被告就原告其效果都是一样-毫无力量难以保证裁判的公正和不受外界的干涉，此时将纠纷上提至更高级别的人民法院或将案件转移至当事人以外的与案件因素无关的第三地法院审理方才能保证客观公正。因此提级审理变成实现公正的一个较为有效的方法了。
　　（二）对于行政诉讼新增第十五、八条之思量
　　1.行政诉讼法修正案对于管辖的修改体现在第十五条和第十八条上，第十八条第二款规定：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”这一法条肯定了这几年的地方上异地交叉管辖的试点经验，按照”成熟一个发展一个”的理念使其上升为法律规范使确定普遍的约束力。第十五条第二款规定对国务院各部门或者县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，增加了中级人民法院的一审管辖权限，把原来属于基层人民法院的有关此类案件一审管辖权限转移给了中级人民法院。在级别管辖上改变了管辖级别，从第十五条和第十八条可以看出此次修正案在地域管辖的改变是没有创新，只是守成而已。以上说法的理由基于2000的《政诉讼法的若干问题的解释》第八条第一款对草案第十七第二款早已做了规定，此次行政诉讼法修正案有关管辖的法律规范的修改只是把已经实行若干年的司法解释通过立法程序上升为法律而已，毫无新意可言。在草案出台之后，在媒体通过大势渲染这”创新”的内容如何实现公正，之后仔细分析下还是让我们有些失望的。而第十六条也是经历了理论实践再到立法成为法律的过程，异地交叉管辖也在许多地方法院实行了若干年之后才成为草案的第十六条的，通过对于有关管辖内容的分析我们可以看出我们的理论和实践总是走在法律的前沿，但行政现象是随着社会生活复杂多变的，所以行政诉讼立法需要更大的创新才可以起到保障公民的合法权益，监督行政机关的作用。

　　2.实体的公正需要程序公正的保障，通过管辖制度的变更来实现程序的公正是在目前的司法环境下是不得已而较为有效的一个方法，从目前的行政案件的审理情况来看，即使新的行政诉讼法通过实行也是对行政诉讼现在的困境的没有多大改观的，行政管辖制度的变化是实现公正的一个有效方法，但这个方法是治标不治本，要实现司法审查对行政机关起到监督的的真正作用还是要实现整个司法制度的独立，公正的关键点是在司法制度的独立上，而不是在管辖的程序上。同时司法的不独立不仅是行政诉讼面临的问题也是民法刑法等其他部门法面临的问题，司法制度的独立也是当前司法改革的不得不走的一步棋。在目前司法体制的大环境下，有的学者建议设立行政法院系统来解决公正的问题，其实也是不可行，一则设立一个行政法院体系会与现存的法院系统相冲突，也会浪费公共资源，同时是否可以正真的实现公正是值得怀疑的，因为设立独立的法院系统也是违宪与违反人民法院组织法的。但在近几年改变管辖实现进一步的程序公正是可取的也是可行之道的。
　　（三）对于行政诉讼管辖改革新的学理建议
　　一是增加行政诉讼原告人的管辖选择权。赋予原告在基层人民法院和中级人民法院之间自由的进行诉讼的权利，增加相对人法律救济方式的可选择性和多样化。对保护当事人的合法权益和监督行政才是较稳妥的方法。行政法律争议的原告既可以将争议提交给基层人民法院审理， 也可以将纠纷交给法定的中级人民法院裁判。同时中级人民法院也可以根据《新行政诉讼法》第24条的规定，获得管辖权，受理后再根据其决定由自己审理或按异地交叉管辖方式指定其他异地法院审理即可，这样吸收了提级管辖的优点。但鉴于司法一直以来的被动性，第24条可能得不到充分有效的施行，所以增加若干中院对于一审案件的管辖权为妥善之举。
　　二是扩大中院管辖范围。将中院的初审权扩大到被告为县级以上人民政府及其工作部门和公民愿意把纠纷管辖权转移于中院的案件 。而且根据法治国家的原则，立法应该将中院的初审管辖权和公民的”意愿”予以法定化，使之对公民的法律保护有法可依，更加明确具体和完善。设定一个范围广阔而又透明确定的管辖权。
　　三是增加基层法院纠纷解决方式—调解。 无论是公权争议还得私权争议其都是属于纠纷的一种，既然纠纷是多样化，那解决方式可以是多样化的。在行政诉讼原告的请求标的是较小的财产权益或行政机关轻微违法情况下，在合法且自愿的情况下可以予以调解。这么做一是有利于行政效率，二是有利于相对人的生产生活。
　　四是将涉诉信访纳入行政诉讼的司法活动范围。十八届四中全会决定提出要实现信访制度与司法救济制度的动态衔接。将涉讼信访纠纷纳入到司法活动范围，将本应属于司法范围的矛盾通过法律保护救济途径解决。由于行政诉讼法的受案范围有限不能提供全方位的无死角的法律保护，不能将在行政领域的发生的所有的纠纷都纳入法定救济范围，无法提供全力救济。以至于许多的行政纠纷游离于法院之外。加之长期在现实生活中行政强于司法的局面中，司法救济的效果低于信访解决问题的效率。司法有限救助，司法无力救助致使很多本有司法解决的问题变成了信访问题，在法治国家里司法应是解决纠纷的主要方式，特别是公民与国家的矛盾关系应由作为居中裁判的第三者法院来完成。而不应当将信访作为解决矛盾的主要形式。在我国未来应形成司法为主，信访制度为辅的纠纷解决方式。将涉诉信访纳入到行政诉讼纠纷解决机制中一方面可以给予公民提供更全面公正的司法保护，另一方面可以改变司法被动的局面，建立司法权威，让司法形成主要的解决矛盾的方式。再则使行政机关专注于行政效率而不是疲于奔波自己的麻烦。

　　四 、结语

　　此次行政诉讼法修改有关管辖权的变动突出了异地管辖和提级管辖，两者措施为行政司法摆脱地方和行政的干预，实现行政司法的公正和独立迈出了重要的一步，旨在通过管辖权的变动实现司法的近一步独立维护公民的合法权益和监督行政机关依法行政。可是随着建立跨行政区域的人民法院和人民检察院，以及最高人民法院设立巡回法庭，实行办案质量终生负责制和错案责任倒查问责制等一系列制度的出台和设置，从内外两方面加强了司法的独立和司法公正。随着这些制度的现在已在若干地方的试点以及在未来全国的正式确立我们不得不怀疑此次行政诉讼法有关管辖内容的修改意义在哪里，此次有关管辖的修改是为了配合司法的独立和获得司法品质，但司法的相对独立的随着相关制度的设立近一步得到加强。此时通过行诉管辖制度的变更去考虑已解决之问题未免有些多余了。因此有关管辖权的修改在目的上应站在保护公民合法权益角度上考虑，在细节上应当从宽度这个角度去拓展，扩展行政诉讼的受案范围，增加司法对行政的广度控制，为公民提供安全没有漏洞的法律保护，更符合法治国家原则。

本文编号：83381