简析权力清单制度应坚定不移地走下去

发布时间：2016-08-04 08:13

　　论文摘要 十八届四中全会提出坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。权力清单制度的建立对于我国政治体制的改革具有重大意义。目前权力清单制度已在多个地区建立，取得了显著的效果，但同时我们也看到作为一个新生事物不可避免的存在一些问题。针对目前的问题，采取一些必要的措施，才能使权力清单制度更好的发挥其作用。

　　论文关键词 权力清单 法治 政治体制

　　一、 权力清单制度的含义

　　党的十八届三中全会首次提出在各级政府及其工作部门推行权力清单制度。“权力清单”从此逐渐进入人们的视野，引起了大家的关注。党的十八届四中全会通过的《决定》再次指出：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”
　　权力清单制度，是指把各级政府及各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。权力清单制度是以“清权、确权、配权、晒权和制权”为其核心内容的。具体说权力清单制度主要包括两层含义：一是明确权力边界。将各级政府以及各个政府部门应履行的职能和行使的权力依照法律规定在权力清单中列明，未列入权力清单的职能权限，行政机关不得越权越界；二是权力公开。权力清单必须公之于众，让公众知道政府的权力边界，了解政府有哪些权力，该如何行使这些权力。只有将权力“晒”出来，公众才能进行有效的监督。权力清单制度是政府权力透明的一项减政放权的重大举措，体现了依法全面履行政府职能，加快建设法治政府的基本要求。

　　二、 建立权力清单制度的意义

　　（一） 有助于政府依法全面的履行其职能
　　一直以来，我国政府及其工作部门的权力界限不清，职位重叠，权责失衡，以及权力不能依法运行的现象十分严重。各级政府及其工作部门在执法过程中出现了多头执法和无人执法的两级分化的现象，对于能够罚款收费、有利可图的事务，各行政机关相互争夺管理权限，而对于无力可图、费力不讨好的事情，各行政机关互相推诿，不愿担当责任。并且行政机关在履行自己的职责的过程中，有法不依，执法不严，，徇私枉法，权钱交易问题突出。权力清单制度的首要任务是确权，即在权力清单中必须明确表明各级政府及其工作部门的权力类型和明确的权力内容。各行政机关，甚至各个岗位应该做什么，不该做什么清清楚楚、一目了然，从而避免了多头执法和无人执法的现象发生。同时权力清单中还需列明各项权力运行的流程，各级政府及其工作部门必须依照权力清单来行使职权，一旦有滥用权力的行为，便会受到相应的问责和惩罚。权力清单制度的建立有助于使各行政机关、职能部门和各个岗位的权责明确，执法程序标准化；有助于构建权责统一、具体明晰且无交叉的权责体系；有助于各级政府及其工作部门依法全面履行其职权，加快建设法治政府。
　　（二）进一步推进反腐斗争，建立廉洁政府
　　目前我国正处在社会的转型的关键时期，权力界限不明确、权力运行不公开、权力监督难以实现，使得权力在暗箱中操作，导致权利的滥用，为权力设租寻租提供了空间，助长了腐败之风。在我国，政府的权力过于集中，权力种类、数量繁多。权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。权力清单制度将行政机关的职能、权限、程序、责任明确且公之于众，各行政机关及其工作人员必选按照权力清单行使职权，权力清单中未列明的不得为。同时权力清单严格规定了行政人员应如何行使权力，使权力的运行越来越透明，从根源上避免了权力的滥用。权力清单制度实质是为政府权力打造了一个透明的笼子，严格限制了行政机关的自由裁量权，也方便了人民群众及时有效地行使监督权。权力清单制度的建立将对我国的反腐斗争起到进一步的推动作用，有助于早日实现廉洁政府。
　　（三） 有助于推进法治国家、法治政府、法治社会的建设
　　法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。如果有法律而实施不力或不实施，则法律就无法有效地发挥其作用。目前我国的社会主义法律体系虽已建成，但执法的混乱却阻碍着建设社会主义法治国家、法治政府、法治社会的步伐。权力清单制度建立之前，权力界限不清，行政机关随意执法现象层数不穷，严重损害了社会的公平正义，人民对政府的不满程度越来越高，政府和群众的关系紧张，群体性事件频繁发生。权力清单制度建立后，政府及其工作部门必须依权力清单来行使自己的职权，减少了超越权力，滥用权力、以权谋私的行为的发生，提高群众对政府的信任力，维护了法律的权威。随着改革的不断深入，权力清单制度的建立已经成为建设法治国家、法治政府、法治社会的必然要求。

　　三、权力清单制度在我国的开展

　　自2005年7月9日国务院办公厅公布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》后，国内有些地区开始尝试建立权力清单制度。有代表性的是，2005年河北省邯郸市在国内率先公布了市长权力清单，这是我国最早的地方政府权力清单制度试点之一，该清单依法规定了地方政府及政府各部门的权力范围、执法职责，还有执法依据、执法责任等等，在当时起到了积极的震动作用。2007年，国务院向社会公布已基本清理30个省的权力明细，并于2009年开展“县委权力公开透明运行”试点。随后广东省、湖南省、江苏省、北京、上海、成都等地纷纷“晒”出权力清单。本文以北京市西城区为例简单介绍权力清单公布的情况。
　　2013年1月9日，北京市西城区人民政府通过网络发布了该政府的权力清单。该权力清单将区政府68个职能部门及街道办事处的行政权力划分为九类共6636项，而后继续精简到八类6323项。任何人都可以在西城区权力公开透明网上查询该权力清单。西城区人民政府建立的权力清单制度就有以下几点特征：（1）各项权力相关信息明确具体。除了权力清单外，西城区政府及各部门还绘制了“行政权力流程图”，详细地载明了每项权力的具体类型和名称、实施依据、公开范围、公开形式、公开时间、收费依据和标准、承办科室和负责人等信息。（2）权责分明。权力清单中列明了每位西城区政府工作人员的职能权限，明确界定其权力范围，同时还一一列明了违法行使权力所应承担的责任，将权力和责任联系了起来。（3）推出廉政风险防控等级。这是西城区人民政府建立权力清单制度的一大创新。西城区人民政府将廉政风险划分为三个等级，并对每项行政权力均写明该权力的廉政风险等级。

　　四、权力清单制度实施过程出现的问题

　　（一）有关“权力清单”制定的问题
　　如今我国很多地区均已建立权力清单制度，向社会公布了其“权力清单”。但是，我们不难发现这些“权力清单”的制定者和实施者是同一机构，即由各级政府及其工作部门自我制定权力清单，拥有哪些权力，这些权力如何来行使完全取决于行政机关自己。权力清单制度建立的目的就是制约权力，而这种政府自我认定、自我裁量，显然与制约权力的目的背道而驰。“权力清单”应该由谁来制定仍是我们需要解决的问题。同时，政府的职能会随着时代的变迁而转变，“权力清单”也需随之进行修改，修改主体和修改程序需要具体明确。“权力清单”必须依法制定，合法的制定、修改主体和程序是权力清单制度发挥其作用的前提。
　　（二）有关政府权力职能不清的问题
　　一直以来，我国行政机关的职能权限处在一种混乱的状态。从目前各级政府及其工作部门已经公布的权力清单中可以看出，众多机关的职能模糊不清，有些事务可能有两个或两个以上的机关享有权力，而有些事务却没有行政机关管理。权力机关职权不清，出现交叉或空白，为政府推卸其自身责任提供了机会。比如，在广州市，噪音问题同属于公安局与环保局，当出现噪音问题时，双方都有可能存在侥幸心里，把责任推卸给对方，从而导致责任缺失。建立权力清单制度的首要任务就是明确各级政府及其工作部门的职能范围，而将庞杂的行政权力体系明确划分到每一个政府、每一个政府的工作部门，甚至是每一位公职人员的手中，是我们将要面临的一项巨大挑战。
　　（三）相关配套制度缺失的问题
　　依法全面履行政府职能，建设法治政府，只有权力清单制度是远远不够的，而且如果没有相关配套制度的建立，权力清单制度自身也难以发挥其作用。有权力就有责任，权力和责任密不可分。行政机关及其公职人员如果有滥用职权的行为，就应该受到惩罚。“权力清单”为公职人员行使权力划定了具体的范围，但如果只有“权力清单”制度，权力划分的再具体、再明确，行政机关及其公职人员也可能会因没有责任而不去遵守，“权力清单”就变成一纸空文。同样，一切有权力的人都容易滥用权力；要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。权力清单制度以权力的公开为前提，这就要求我们必须建立相应的监督机制，对权力清单制度的运行进行监管而不能任其发展。要想发挥权力清单制度预期的效果，其他相关配套制度必须及时跟上。

　　五、对我国建立权力清单制度的建议

　　权力清单制度虽然在我国很多地方已经展开，但尚未在全国范围内普及且作为一个新事物不可避免的存在一些问题。针对权力清单制度目前在我国出现的问题，笔者在此提出以下几点建议。
　　（一） 由人大依法制定权力清单
　　权力清单制度是对各级政府及其工作部门的权力的限制，是政府的自我革命，牵涉到政府的切身利益。相当一部分手握权力者不愿意受到限制，如果由行政机关自身来制定、修改和执行“权力清单”，权力滥用的现象仍旧不可避免。“权力清单”的制定者和执行者必须相分离，才能保证“权力清单”的独立性。各级政府及其工作部门的权力来源于人民的授权，只有人民有权决定政府享有哪些权力，该如何行使这些权力。所以，各级政府及其工作部门的权力清单应由各级人民代表大会来制定和修改，其他任何行政机关不享有此权力。各级人大在制定权力清单时也应按照现行有效的法律、法规，理清各行政机关的职权范围，使进入权力清单的各项权力均有合法依据。同时，我们仍需不断完善相关的法律规定。
　　（二） 权力清理彻底到位
　　建立权力清单制度的首要任务就是清理行政机关的权力，明确各机关的职能范围。我国行政权力系统庞大，行政权力种类繁多，各行政机关的职能范围模糊不清。将各级行政机关的职权全面准确地理清是一项巨大的工程。权力清单制度开展的过程中可遵循自上而下、先易后难的循序渐进方式。自上而下，指宜有国务院部门、省级政府和部门率先公开权力清单，然后逐级向下推进；先易后难，指清单制度的推行应当循序渐进，由相对明确和容易领域先期推行，而后逐步全面铺开。这样由上级起模范带头作用，从制度较完善的领域入手，有助于权力清单制度在全国范围内展开。在权力清理的过程中，我们面临着我国政府部门权力配置上权责失衡、交叉重叠和间隙空虚等杂乱现象的难题。对权力进行清理首先要明确政府究竟有多少权力，在此基础上对权力进行分类、归结、整合，使制定出来的权力清单涵盖各级政府及其工作部门，且职能无交叉和空白。
　　（三） 建立相关配套制度
　　权力清单制度必须与其他相关制度协调配合，其他相关配套制度跟不上，权力清单制度再好也无法实现其预期的效果。与权力清单相关的配套制度主要有：责任清单制度、监督机制、权利清单制度和负面清单制度等。有权力就有责任，每项权力都对应着一项责任。权力清单解决的是权力列明的问题，至于现实中权力如何运行，运行的效果如何，清单本身无法解决。责任清单是对权力的一种约束，在权力清单之后建立责任清单为权力清单制度提供了一种制度保障。权力清单制度在落实的过程中难免会出现失误和偏差 ，甚至权力的膨胀，这时监督机制就必不可少。内部监督和外部监督共同作用，保障权力清单制度沿着正确的轨迹运行。权力清单列明了人民享有哪些权力，行政机关在行使职权时不得侵害人民的权力。权力清单是列明了政府拥有的权力，而负面清单则是对政府权力的排除。负面清单列明了哪些经济领域政府没有放开，是被禁止的，负面清单之外的都可为。有了这些配套机制的保障，权力清单制度才能获得永久生存的土壤。

本文编号：83460