浅析行政复议决定履行中止决定

发布时间：2016-08-04 08:19

　　论文摘要 2013年9月25日，广州市印发《广州市行政复议决定履行监督规定》的通知，其中第十三条规定行政复议决定履行中止权的问题，其将中止的权力赋予了被申请人，赋予其在某些客观情况下可以中止履行行政复议决定。广州市将中止决定权赋予了被申请人也就是行政复议决定执行者。这在程序上以及操作上都存在问题，不利于行政复议决定的履行，影响我国法治社会的建设。

　　论文关键词 中止决定 程序正义 救济程序
　
　　由于中止决定是一个相对比较难以界定的概念，其仅仅只是在出于客观情况下的一种程序性的措施，因此学术界少有人涉及。然而在实际情况中，社会发展迅速，随意地中止很容易让申请人的权利遭到侵害，更为重要的是将会影响我国法治建设的进程。那么中止决定应该赋予给谁来执行？这个问题基本缺少任何规定。我们必须了解设立中止决定的必要性，从而得出中止决定应该由谁来执行，最后为当事人提供一项有力的救济，保障中止决定能够在法律之下运行。

　　一、行政复议履行中止决定存在的必要性

　　《行政复议法实施条例》第四十一条规定了，如果在复议有影响复议案件审理的情形，可以中止审理该复议，但是并没有规定在复议决定履行过程中的中止权，并且在《行政复议法》中根本没有有关中止权的问题。那么在复议决定履行中需不需要中止呢？实际上而言，在复议决定履行中止的决定与在行政复议中的中止的决定具有同样的性质，其之所以存在，原因有以下几点。第一，客观因素的影响，《行政复议法实施条例》第四十一条规定在复议期间有影响复议案件审理的情形，可以中止行政复议，其中规定了4个内容。这些情况在复议履行中依然会存在，而在《广州市行政复议决定履行监督规定》第十一条规定了同样的内容。在这些情形下，被申请人即使想执行这个复议决定也无法执行，应当允许其暂时中止执行，等待确定具体情况；第二，社会发展的因素，目前我国处于高速发展的时期，在社会日新月异的情况下，可能当时的执行情况已经发生了变化，为了保障更多人的利益，应当允许被申请人暂时中止执行，待该客观情况已经稳定的情况下，被申请人再确定是继续履行还是申请终止履行。

　　二、行政复议履行中止不应当由被申请人决定

　　在我国执行主体主要存在两种主体模式，一个是2012年8月16日国土资源部通过的《国土资源行政复议决定履行与监督规定》第十一条规定行政复议机关可以直接决定中止履行复议决定。并且在2009年四川省人民政府通过的《四川省行政复议决定履行及督察规定》也将中止权赋予了行政复议机关。另一个是《广州市行政复议决定履行监督规定》第十三条规定由被申请人来中止行政复议决定的履行。其将中止权的执行交由被申请人来执行。那么中止决定到底应该由谁来执行呢？由于我国《行政复议法》和《行政复议法实施规范》并没有相关的规定，因此在规范上来说无论是赋予行政复议机关还是被申请人都并没有违法。但是从法理上而言，笔者认为不应当将中止决定权交由被申请人决定。主要有以下几个理由：
　　（一）违反程序正当原则
　　“程序正当原则是指整个行政法的程序性原则都必须讲求正当性，其包括3个内容：行政参与原则、公开原则、回避原则”。将中止权赋予被申请人就违反了程序正当原则中的回避原则。所谓回避原则，即“自己不做自己的法官”，就是“指行政主义的工作人员处理涉及与自己有厉害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避”。而将中止决定权赋予被申请人，就是让执行行政复议决定的执行人直接裁决是否中止，这就是自己决定自己的中止履行，不论其最后的结果是否符合正义，最起码其违反了程序正当原则。其结果就难以令人信服。为此，为了确保行政的中立性，就应当将执行主体以及决定主体分开，从而树立行政权的权威性和客观公正性。
　　（二）不利于效率原则实施
　　初次分配注重效率、再分配注重公平，是对十四届三中全会提出的“效率优先、兼顾公平”原则的深化。而所谓“行政复议的效率原则就是指行政机关在查明事实、分清是非的基础上，应在法定期限内用尽可能短的时间迅速解决行政争议”。那么行政复议决定的履行作为行政复议的一项程序，也必须要符合效率原则，效率原则包括两个内容，其不仅仅只是要求在法定期限内完成行政行为，更加强调的是应该是在法定期限内尽可能快的完成。所谓迟来的正义就等于不正义，法律规定的期限往往仅仅是最低的标准，而效率原则则要求行政机关在执法的过程中以一种积极的心态，禁止不合理的拖延。而中止决定虽然是一种程序性的决定，但是中止决定在客观上依然会造成行政机关拖延履行行政复议决定，并且往往对于列举式的事由中最后都会添加一条所谓“兜底条款”，由于这并没有具体规定情形，特别是条文中有关“其他”二字就非常容易给被申请人即执行主体消极履行复议决定的理由。因为如果中止权赋予了被申请人，那么对于何为“其他”的判断主体就成了被申请人。并且何为“其他”本身就是一个不确定的概念，这样并不利于效率原则的实施。
　　（三）不利于保护申请人的利益
　　所谓“行政复议，就是公民认为行政机关的行为侵犯了其合法权益的，可以依照法律向复议机关提出申请，审查该行政行为，行政复议机关依照法定程序对被社情的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政决定的一项法律制度”。也就是说，行政复议是行政相对人（即申请人）认为行政机关（即被申请人）的行为侵犯了其合法权益，在客观上来说就是行政相对人与行政机关存在矛盾，而我国法治程度并不高，在现实中存在行政机关负责人为了报复行政相对人，用各种手段拖延履行行政复议决定的可能性。并且在当今社会，发展迅速，在市场经济社会中，往往是争分夺秒，任何的拖延对于行政相对人来说都可能会造成巨大的损失。因此，为了保护行政相对人（申请人）的利益，最大化的减少侵犯行政相对人权益的可能性，不应当将中止权赋予给被申请人。
　　综上所述，笔者认为，将行政复议履行中止决定权交由被申请人是不合适的，有违我国法治建设的原则。

　　三、行政复议履行中止决定权应当由行政复议机关行使

　　笔者认为，《广州市行政复议决定履行监督规定》将中止权赋予给了被申请人是不合理的，应当将中止决定交由给行政复议机关决定。将中止权赋予给行政复议机关有几个优点：
　　（一）更好的监督被申请人履行行政复议决定
　　行政复议的目的是为了纠正行政主体做出的违法或者不当的具体行政行为，按照我国《行政复议法》第一条规定为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。突出了行政复议监控行政权的功能。然而，在复议的过程中最关键的程序其实是复议决定的履行，如果被申请人可以随意中止乃至终止履行该复议决定，那么无论前面规范的再如何具体合理都将会失去其作用。因此，复议机关必须在履行决定阶段更好的监督被申请人。然而在现实中，确实又存在一些不可抗力的情况，要将暂时中止履行复议决定。因此，就更应该该中止权赋予行政复议机关，这样才能更好的确保复议决定的履行。
　　（二）复议机关更加了解复议决定的内容
　　“行政复议机关，是指受理复议申请，依法对行政行为进行审理并作出决定的行政主体。”其作为一个复议机关，在审查复议案件的过程中，必然要对案件的事实进行深入的了解。我国《行政复议法》第十一条规定复议机关对申请人的基本情况、复议请求、主要事实、理由和时间要进行当场记录。并且第二十八条规定复议机关负责法制工作的机构应当审查涉案的行政行为，提出意见，经集体讨论或者复议机关的负责人同意后，按照规定作出复议决定。那么该复议机关在审查的过程中，对案件的事实会有较深入的了解，由其来行使中止权将会更加符合现实的情况以及更加及时，如果由其他机关行使，那么又要对案件的事实做一系列的了解，就会延误时间，造成事实上中止了行政复议决定的情形，这并不符合行政法的高效便民原则。

　　四、公民对行政复议履行中止决定的救济方式

　　中止决定是一种程序性的紧急措施，然而也必须受到一定的限制，也就是应当给与申请人相应的救济的权利。有句古老的法律谚语：“无救济则无权利”，在要求被申请人履行行政复议决定的同时，也就赋予了申请人一种权利，那么该项权利就必须存在救济。而行政机关中止履行行政复议决定在客观上是会对行政相对人的权益造成侵害，，那么就应该给予行政相对人一些救济的途径。对于认为行政机关的具体行政行为侵犯公民的权益的，一般存在两种法律救济手段：一是行政复议；二是行政诉讼。
　　（一）对于中止决定不宜提起行政复议
　　笔者认为，对于行政复议机关的中止决定不宜再次提起行政复议，原因有以下几点：第一，行政复议机关的中止决定本身就是在行政复议过程中产生并且做出的，如果对此可以再次提起行政复议，无疑会产生很多问题，形成一个很复杂的局面；第二，如果对行政复议机关的中止决定再次提起行政复议，那么向上一级的行政复议机关又需要对案件的事实做再一次的审查，这有违行政权的效率原则，而且审查的过程也需要时间，就会在客观上造成中止的情况；第三，虽然中止决定在客观上会对申请人造成影响，但是其影响相对还是较小，并不值得申请人再次提出行政复议。最为重要的是，行政机关的中止决定仅仅只是一个程序性的措施，其并不符合我国行政复议的管辖范围。因此笔者认为，对于行政复议机关的中止决定不宜再次提出行政复议。
　　（二）对于中止决定也不宜提起行政诉讼
　　笔者同样认为，对于行政复议机关的中止决定不宜再次提起行政诉讼，理由跟上述理由相同，而且行政诉讼所耗费的时间跟精力比起行政复议更加多，其所带来的效益更加地低。同样，中止决定仅仅只是一项程序性的权力，因此其并不属于行政诉讼的受案范围。
　　（三）对于中止决定可以以提起申诉的进行救济
　　那么对于中止决定应该如何救济呢？笔者认为可以通过申诉的手段，即直接向作出中止决定的行政复议机关提出申诉，其理由如下：第一，行政复议决定是行政复议机关作出的，能否得到正确的履行也决定着行政复议机关的权威，因此在这种情况下，行政复议机关并不会偏袒被申请人，甚至会更加偏袒申请人；第二，行政复议机关熟悉案件的情况，由于中止决定是由行政复议机关作出的，那么对于中止的事由就非常清楚，当申请人提出申诉并且给予相应的证据时，可以更快捷高效的解除中止决定，要求被申请人履行行政复议决定；第三，申诉所耗费的时间和精力都相对较少，对于申请人而言，其希望得到的及时的正义，因此其更看中的对于行政复议决定履行的速度，而申诉仅仅是将相关材料给予行政复议机关，对于事实明确的，行政复议机关甚至可以当场解除中止决定，满足申请人的要求。然而，虽然由行政复议机关自己审查其自己做出的中止决定存在一些问题，但是从各个角度来说，进行申诉都是更加有利于申请人的。

本文编号：83564