试析对完善农民专业合作社内部表决机制的思考

发布时间：2016-08-04 08:19

　　论文摘要 内部表决机制是我国农民专业合作社的核心决策权，但内部表决权在运行中还存在严重缺陷，这是当前制约我国农民专业合作社发展的主要因素。其存在的严重缺陷主要在于社员表决权被严重虚化、弱化、乃至被剥夺。严重影响了专业合作社的凝聚力和农民的带动作用。应根据专业合作社表决机制存在问题和不足，采取相应的改进措施。

　　论文关键词 农民专业合作制 内部表决机制 表决权

　　一、引言

　　2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）正式实施后，赋予了农民专业合作社应有的法律地位，从法律层面解决了农民专业合作社的组织属性、利益分配和内部管理等问题，对合作社的健康发展起到了积极作用。从《合作社法》的规定而言，农民专业合作社是指农村家庭承包经营者自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社以其成员作为主要服务对象，主要提供农业生产资料的购买，提供农产品的销售、加工、运输、贮藏服务，提供与农业生产经营有关的技术、信息等服务。实践中包括中介组织、专业合作社组织或专业协会等。近年来，随着农民专业合作社不断发展壮大，一些深层次矛盾日益显现，这些矛盾和问题必须得到有效解决。这些矛盾和问题表现是多方面的，笔者这里主要研究探讨解决内部表决机制运行中存在的问题。目前，专业合作社普遍存在内部表决机制上的缺陷，诸如社员表决权被严重虚化、弱化、侵犯、乃至被剥夺等等，专业合作社表决机制的不完善，影响了合作社的正常运行发展。新时期合作社进一步取得新发展、实现新跨越，关键要加强社员的话语权，保证其决策中的表决权，建立起能体现合作社内部本质要求的表决机制。

　　二、现存表决机制的法律规定探讨

　　合作社就其性质看，不是以营利为目的的组织，该组织实行财产全体成员共同所有。合作社的权利构成分为决策权、经营权、监督权三部分，决策权由社员大会行使，经营权由理事会行使，监督权由监事会行使。我国《合作社法》第二十六条规定，理事会会议、监事会会议的表决，实行一人一票。《中华人民共和国农民专业合作社章程》（以下简称《合作社章程》）第二十四条规定，理事会会议表决，实行一人一票制。第十二条规定，本社成员大会选举和表决，实行一人一票制度，每个成员都享有一票的表决权。同时，根据出资额占本社成员出资总额百分之十或者与本社交易量（额）占本社总交易量（额）百分之五以上的成员，在本社主要财产处置、投资、担保及生产经营活动中等事项中，享有一定的附加表决权。合作社实行以“一人一票”为原则，以“附加表决权”为辅的事务决策方式，该种机制的设置目的在于防止非农个人、法人或社会团体大规模进入农民专业合作社，改变合作社的性质，使农民处于更加不利的经济地位。
　　“一人一票”的表决机制对于在成员总量上占优的农民来说，确实可以确保每个农民发表自己的“声音”，实现了农民专业合作社代表农民利益的目的。但却没有保障其他非农成员的利益，尽管附加表决权可以在一定程度上该类成员的话语权，但根据法律规定，附加表决权不得超过基本表决权的20%。所以在现实中，非农个人、法人和其他社会团体享有的表决票在最大程度上只占总数的25%左右。同时，附加表决权是由农民专业合作社内部决定，并不是法律的强制性规定。所以，若在农民专业合作社章程中没有规定附加权表决制度，则该类非农主体享有的表决权最大程度上只有基本表决权的5%。在农民专业合作社生产经营过程中，，我们不应当忽略非农成员的“话语权”。根据《合作社章程》规定，“附加表决权”机制只适用于成员大会的选举和表决，在理事会的市场事务的决策上，并不适用“附加表决权”。而合作社的日常生产经营都需要由理事会决策，在实践过程中，由于农民合作意识不强、价值观念转变缓慢，农民专业合作社普遍存在着“内部人员控制”现象，合作社的民主决策往往变成了由村长、生产队队长（通常农民专业合作社理事长由其担任）等单独决定。假设非农个人、法人或社会团体对理事会的决策存有异议且无法通过理事会得到解决时，该类成员总数无法满足法律规定的30%成员数，提议召开临时成员大会。该种制度设计很可能造成非农成员最终只能参与按股分红，而不能有效参与合作社的生产经营。但这种没有与合作社发生业务往来，仅仅是取得投资回报的参与方式，不能成为合作社的成员。为了解决上述问题，笔者认为应当强化农民集体组织或农民经济小组的地位和作用，农民通过在合作社内部成立农民集体组织（小组），整合和集中农民成员所享有的资本，以农民集体组织的力量与非农个人、法人或其他社会团体“分庭抗衡”，从而维护农民个人利益。

　　三、农民专业合作社内部表决机制存在的问题

　　（一）社员表决权“虚化”现象严重
　　虽然表面上我国农民专业合作社在运行中，基本建立了社员大会、理事会、监事会的三方内部治理结构，社员拥有表决机构——社员大会，可以通过行使表决权控制合作社的决策和运行，但在实践中，部分合作社中专业大户和农村经营能人，则是合作社主要的投资者，他们在经营规模上占据优势，在技术力量占据主动，他们往往控制着合作社的主要资源，合作社的发展不仅离不开他们的资金、技术、信息，更离不开他们的经营能力。因此，他们实际上控制着合作社决策。合作社的一般普通社员因投资少、经营规模小，能够从合作社得到的利益小，往往实际没有参与合作社的表决和决策，表决权和决策权被“虚化”。

　　（二）社员表决权“弱化”现象严重
　　我国《合作社法》规定农民至少应占到成员总数的80%，成员总数在20人以下的，可以有1个企业、事业单位或社会团体成员。同时还规定成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体不得超过成员总数的5%。上述规定就目的而言，除了对企业、事业单位和社会团体作为团体社员加入合作社的数量比例进行限制外，更重要的是为了保证农民的利益，防止商业资本过度进入侵害农民的利益。但实践中，大量优势资本进入了合作社，因目前《合作社法》还没有对优势股份的数额比例进行明确的规定，这就为优势资本控制合作社提供了机会，也留下了制度缺口。农民专业合作社大多资金有限，需要广泛吸纳社会资本，吸纳资本越多，特别是优势资本越多，控制合作社的能力越强，相应的社员在行使表决权时更容易被限制和弱化。
　　（三）社员表决权“被剥夺”现象显现
　　一些地方镇、村干部不仅是地方的行政负责人，而且是地方的势力人物，他们不仅有地方行政管理权，又与农村家族势力盘根错节，又操纵当地社会话语权，对当地经济活动和各项社会事务的运行进行影响。为推动农业产业化发展，运用行政权力推动协会成立及发展，用行政手段代替民主管理，实践中，定指标、下任务、操纵和控制协会发展规模、树立典型示范，强推协会发展，甚至参与协会管理，剥夺了社员大会的权利，使社员大会的表决权被人为剥夺，严重影响了农户参与协会的热情，群众怨言较大。

　　四、完善农民专业合作社的表决机制的对策建议

　　（一）建立信息公开制度，解决信息不对称的问题
　　首先建立培训制度，加强对农民市场经营知识培训，尤其要重点强化《合作社法》及其相关法规知识培训，让其掌握合作社的法律地位和组织属性，利益分配和内部治理等，学会依法经营，充分运用法规保护合法权益。同时应强化互帮互助的合作理念，引导农民由自我经营观念逐步向互动合作、共同受益的观念转变。其次建立公开制度，合作社的成立、运行管理、利益分配等重大信息都要对社员公开，激发社员的参与热情，保障关键环节社员的表决权利，最大限度的凝聚社员的合作积极性。防止暗箱操作、损害社员利益的问题发生。
　　（二）坚持适度发展，处理好数量和质量的关系
　　首先要保持一定的数量规模，据国家工商总局2014年2月统计，全国实有农民专业合作社103.88万户，相比2013年仍呈增加趋势，这种发展规模是可喜的，可以反映出合作社对农民发挥了吸引和带动作用，促进了农业经济发展。其次要保证发展质量，高度重视和解决合作社发展中存在的问题，不断完善合作社的运行机制，防止非正常发展，防止合作社的呈现倒退现象。第三要对现有合作社进行优化，引导合作社按《合作社法》等相关规定运行，保证其发展性质不改变，发展方向不偏离，利益分配不变味，真正实实在在发挥示范带动作用。
　　（三）建立依法介入、退出机制，处理好服务不到位和干预过多的问题
　　建立法治政府，规范政府行为。首先要依法介入，做好政府服务。在严格遵守《合作社法》等规定的前提下，因合作组织的不论成立还是发展，都离不开政府机构资金的支持，也离不开信息、技术等方面的支持。当然这种支持绝不是由政府直接主办合作社，更不是插手干预内部事务，而是主要抓政策扶持，抓合作经营教育，抓制度规范，抓产业化服务体系建设，真正为合作社营造良好的发展环境。同时，还要加强政府监督，做到依法有序退出。总之，政府部门在支持中，要注意把握扶持政策的时限性，把握扶持的有效性，做到有计划地适时而进，有计划地适时而退，真正形成一种适时介入、有序退出、循环扶持的发展机制。
　　（四）完善合作社的表决机制，处理好表决权与附加表决权的关系
　　首先要保障社员的表决权，只有保证社员表决权，才能保证合作社的性质不改变，才能维护社员利益，才能发挥合作社的带动作用。因此，决不能忽视表决权，更不能用附加表决权代替表决权。其次要兼顾附加表决权，只有兼顾附加表决权，才能解决合作社资金、技术不足的难题，才能促进其市场竞争能力。第三要把握附加表决权权重。为了解决实践中表决机制中的问题，我认为应当强化农民集体组织或农民经济小组的地位和作用，农民通过在合作社内部成立农民集体组织（小组），整合和集中农民成员所享有的资本，以农民集体组织的力量与非农个人、法人或其他社会团体“分庭抗衡”，从而维护农民个人利益。具体措施是优先在农民集体组织内部成立完全独立的农民经济组织（小组），改善农村集体（小组）内部的治理结构，实行“一人一票”的表决机制。该机制不仅可以让农民充分的表达自己的意志，对农民专业合作社的生产经营形成组织的共同意志。而且对于人数占多的农民来说将决策讨论在内部解决可以降低决策成本，增加决策效率。而在与非农成员之间，则以农民集体组织的名义，通过以出资额为标准的决策机制，进行表决。不仅可以让非农成员能有效的参与生产、经营、管理的各个环节，增强各出资人的信心和参与度。还可以有效防止非农主体利用其优势地位削弱农民个人的经济地位。这样，通过内部整合与外部让渡相结合的办法，解决决策机制中产生的困境。既保护了农民的权益，又促进了农业规模化经营。

本文编号：83566