试析农村集体土地建设用地制度相关问题研究

发布时间：2016-08-04 08:24

　　论文摘要 为了实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，农村集体土地建设用地问题是农村土地问题的重要组成部分。十八届三中全会对农村集体土地建设用地问题提出了新的改革内容，允许农村集体土地建设用地通过出让、租赁、入股等方式入市，但是与入市相关的具体入市范围、统一的市场机制、与征地的关系等一系列制度都没有得到完善。并且农村宅基地也存在诸多问题亟待解决，完善农村宅基地管理制度工作任务艰巨。

　　论文关键词 农村土地 集体建设用地 入市

　　十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定、 2014年中央一号文件都提出 “要加快构建新型农村经营体系，赋予农民更多的财产性权利，让广大农民平等参与现代进程、共同分享现代化成果”。“三农”问题是民生之要，而土地制度则反映着一个国家的整体法律水平，甚至反映着一个国家的政治水平。现阶段我国农村土地制度农村集体建设用地方面依然存在着诸多问题亟待解决，相关的改革制度措施也必须进一步完善。

　　一、关于农村集体土地建设用地法律规定及政策演变

　　首先，我国关于农村集体建设用地使用权取得方面的规定较为严格和复杂。其中大部分集于《土地管理法》中。根据《土地管理法》第4条第2款，可知我国对土地的用途界定，在对管制土地同时，又很重视对耕地的特殊保护。第11条第2款规定说明非农业建设的集体所有的土地须由政府审批。从第44条规定可见涉及农用地转为建设用地的农用地转用审批手续须经过更加严格的程序，对不同建设项目的土地进行审批的政府级别加以限制和规定。同时根据第61条规定可知即便是为了农村的公益事业、公共设施建设的建设用地，也必须经相关土地行政部门审批，对涉及占农用地的则依44条规定办理相关审批手续。纵观以上有关建设用地使用权取得程序的规定，可见农村集体建设用地使用权的取得审批十分繁复。
　　随着市场经济地发展及城市化步伐的加快，城市郊区的土地、农民集体所有土地的巨大价值潜能增加，为了提高农村土地利用效率，增加农地使用权收益。党的十七届三中全会、十八届三中全会都提出“建立城乡统一的建设用地市场”。这是我国农村建设用地领域的又一次重大改革，它标志着农村集体建设用地使用权制度的又一次创新，是推进农村全面改革的重要举措。

　　二、建立城乡统一的建设用地市场的合理性

　　（一）是我国城乡一体化进程中的必然选择
　　城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。体现在农村建设用地上，即农村建设用地不能同国有土地一样直接入市。农村建设用地的主体是集体农民，然而作为主体的农民并未享有同国有土地同等的权利，不能与国有土地同价同权。建设用地是能用于经营性建设用途的，一般情况下，法律禁止通过抵押、入股等方式直接入市。目前，通过国家征收农村土地转变为国有土地的方式，虽符合公共利益的前提，但政府利用低价买进、高价卖出积累巨额的土地财政的现象屡见不鲜，这种损害农民应得利益的做法日益扩大农村与城市的差距，阻碍了农村经济建设的步伐。建立城乡统一的建设用地市场，实行统一的市场准入制度，使集体农民这个农村集体建设用地的主体可依法与国家平等进入市场，参与市场竞争，实现与国有土地公平竞争，对缩小城乡差距及完善相关体制机制意义重大。
　　（二）符合增加农民的财产性收入的目标
　　十八大报告提出要多渠道增加农民财产性收入。目前在农村基础设施建设、相关社会保障体系不完善的情况下，农民的人身及财产性权益得不到切实维护。增加农民的财产性收入是提高我国整体生活水平、保证人民生活质量的重要手段，建立城乡统一的建设用地市场是多渠道增加农民的财产性收入的途径之一，是保障农民集体经济组织成员权利的生动体现。农民作为集体经济组织的成员，享有一定的成员权。该成员权是从农民最关心、最直接、最现实的利益入手，为农民提供最多实惠的权利。允许农村经营性建设用地入市后，农民对该地上的财产权利实现更充分，不仅在一级市场上能够实现与国有土地同价同权，土地租赁、转让、抵押的二级市场也不断完善起来，相对于以前通过征地补偿利益更加丰厚。
　　（三）可能为解决小产权房问题提供一定路径
　　小产权房问题是近年来推进城镇化建设中突显出来的亟待解决的重要问题。小产权房是指在集体土地上开发的商品房。国家明令禁止建设、买卖小产权房，但小产权房的建设不仅为广大农民提供了可观的收入，也为低收入人群提供了住处。地方政府对小产权房的态度是不予确权发证并严格执法和置之不理，都既不利于规范房地产市场，也不利于既存的社会问题的解决。城乡统一的建设用地市场这一制度建立以后，农民集体可以自主决定是否在集体建设用地上建筑房屋以增加收入，也可采取其他方式投资。虽有专家认为该类入市土地也并不能用于商品房建设，但是笔者认为放开准入条件后，对现存的小产权房的地位予以确认有利于定纷止争，维护农村的稳定和谐。但对那些非法占用耕地和基本农田的或存在严重质量问题的小产权房应采取拆除或改建的办法。更为重要的是，在解决现有小产权房问题的同时，农民集体在符合耕地保护和用地规划的前提下，更有积极性进行土地整理从而开发出更多的建设用地，进而在平等的市场交易中最大限度地实现其土地价值。

　　三、推进集体建设用地制度改革的相关建议

　　（一）对集体建设用地确权且明确集体建设用地入市的范围
　　集体建设用地顾名思义是集体所有权，现在的规定如《物权法》第59条指明的“成员集体所有权”概念，但农民个人如何享有并行使成员权法律却未明确规定，集体所有其实是农民无所有权，只有确权到户的集体所有权才有意义。土地流转的前提是确权，因此建设用地入市之前的确权十分必要。目前，我国的《不动产登记暂行条例》已经公布，集体建设用地使用权的确权登记颁证工作也是其中一项重要的工作。土地确权颁证完成后对保护不动产权利人合法的财产权，保障不动产交易安全和满足市场经济发展的作用不言而喻。建设用地入市范围时应明确，还应符合规划和用途管制这个前提。应明确能直接入市的土地是现存经营性用地，不能直接入市是未来城市扩展用地，而对城乡结合部等土地则需要根据增减挂钩的原则逐步推进入市。坚决禁止任意扩大城市周边郊区建设面积，只有在减少部分其他地区开发面积是才能适度扩大有开发潜力、开发价值的土地。同时应更加科学地进行规划，兼顾各地区的发展权利。
　　（二）建立公开、透明、公正的农地市场交易机制
　　城乡统一的建设用地市场既包括土地产权这种有形的交易市场，也包括地价形成、交易监管等相关制度性安排。其中信息共享平台的建设可防止农村的征地过程中的信息不公开、透明，信息严重不对称。通过招标、拍卖、挂牌的方式进行土地交易，农民对土地被贱卖的担心才会减少。同时土地的价格形成、交易监管等相关机制不能与现实农村特别是试点地区的现实情况相脱节。农民的参与权、知情权应通过召开村集体大会，达到充分公开表决，表达真实意愿。由于市场具有盲目性，所以在交易监管方面也不能放松警惕。建设用地使用权交易必须缴纳相应的税，那么税收机制也必须尽快完善。最后因此国家应该在农地入市后，加大对社会保障方面的投入力度。
　　（三）处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系
　　在推进农村土地改革过程中，农村集体土地入市制度与征地制度是城镇化进程的两种途径。关于集体土地征收的制度，《土地管理法》第47条规定征收农村土地的前提是为了公共利益的需要，且应按照土地的原用途给予补偿，，征地补偿费用包括土地补偿费和安置补助费等，其中耕地还有青苗补偿费。可见农民从政府手中获得的补偿费是土地原用途的标准而非以后使用价值的标准给予，这导致农民与政府之间的利益严重失衡。从利益上讲，本应该属于农民的利益被政府“窃取”，再加之征收补偿方案不合理，征收过程不公开透明，价格形成机制不完善，政府强制征地、暴力征地使两者长期处于矛盾激化的状态，如平度事件。其中开发商也处于优势地位，导致三方的利益不均。为了平衡三者的利益，缩小巨大利差，国家允许农村经营性建设用地同国有土地同权入市使农民及集体的土地权利在公开、统一的市场平台上流转，则使农民在增值收益这个“大蛋糕”中分到更多的份额。十八届三中全会中指出“要加快推进征地制度改革。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。”应对涉及民生民利的职务犯罪和发生在农民身边、损害农民利益的渎职侵权犯罪。使土地流转机制与征地补偿机制制度建设方面相衔接。

　　四、农村宅基地的相关法律问题

　　农村宅基地是农村土地的重要组成部分，占农村建设用地一半以上，也是土地改革的重大问题之一。根据相关法律规定，村民每户只能有一处宅基地，且面积也必须符合相应标准。但目前农村存在的一户多处宅基地以及超标准面积的现象比较普遍，因此规范整治农村宅基地乱批乱占现。农村宅基地上的房屋原本是为了满足集体经济组织内部成员及基本住房而建设的，且使用权是无偿的。农民在宅基地上建的房屋是对宅基地使用权使用的结果，作为宅基地的建设用地虽然是非盈利性的，但允许其流转本也就是将集体土地上农民的成员权落实到每一个农民头上，即成员权回归个体的最直接反映。目前，在宅基地上建商品房的现象越来越多，为了增加农民对房屋的财产性收入，农民住房权抵押、担保、转让，根据地随房走的理念，也即必然涉及到宅基地的流转问题。关于农村宅基地流转问题，首先应落实农村建设用地使用权确权登记颁证工作，明确农民及集体对建设用地的产权；其次法律制度方面应该在相关试点的基础上，建立流转交易平台，保证流转过程中的公开、公正、透明；最后相关政府部门也应加强监督管理。同时如果宅基地也随房走，应明确宅基地的流转与经营性建设用地的流转不同。
　　全面深化改革的工作也已经在全国陆续开展，农村土地改革是整个社会改革的重中之重，任何时期都不能懈怠，作为农地的重要组成部分的农村集体建设用地入市已经在政策上得到明确，但是相应的法律制度却还存在漏洞，尤其是统一的交易市场建立、与征地之间的关系方面及宅基地方面的制度还都亟待完善。  

本文编号：83674