浅析我国自然资源所有权制度

发布时间：2016-08-04 08:30

　　论文摘要 在自然资源法律制度中，所有权制度不仅是其重要内容，也是自然资源权属制度的重要构成部分。虽然我国宪法和法律对自然资源所有权作出了规定，但是在具体实践中仍然存在缺陷。本文通过对其分析，提出一些看法和建议。

　　论文关键词 自然资源 所有权 主体虚位 立法完善

　　当今世界随着经济的发展，人们在自然科学领域取得巨大成就。尤其是在科学技术方面的进步，使得人们对自然资源利用的深度和广度不断拓展，对资源的依赖性也与日俱增。与此同时，自然资源所有权制度本身存在的问题也在对自然资源开发利用的过程中得以暴露。为了整个人类社会的可持续发展，国家应维护社会成员享有的环境权利、自然资源权益，保障自然资源在社会成员中得到合理配置以及平等获得通过自然资源所有权得到的收益。

　　一、自然资源所有权概述

　　所有权是民法当中极为重要的一个概念， 是民法权利体系的逻辑起点，可以说缺少所有权概念大陆法系物权法制度便无法建立起来。 大陆法系中所有权的概念有两种：一是抽象概括式，例如周枏教授在其著作《罗马法原论》中就认为：“所有权是所有人除了受自身实力和法律的限制外， 就其标的物可以为他想为的任何行为的能力”。二是具体列举式，例如张俊浩教授在其主编的《民法学原理》一书中提到的：“所有权，是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”，这种观点也是很多教科书中的通用观点。在自然资源法中，要想对自然资源进行开发、利用，必须首要明确自然资源的权属制度，进而对其所有权的权利主体予以确认，权利主体能够更好地行使其权利，其是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。
　　自然资源所有权和使用权是我国自然资源权属制度的两个方面。自然资源所有权也具有民法上所有权的属性，其是最完整的自然资源物权，是所有权人享有的一项支配权，具有绝对性、排他性。自然资源所有权是指法律规定的自然资源所有权人依照相关规定，对其所有的自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。

　　二、 我国自然资源所有权制度立法现状

　　（一）我国法律对自然资源所有权的相关规定
　　中国《宪法》第九条对自然资源权属作了总体性规定，即：“矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”根据宪法的规定，《土地管理法》第八条、《森林法》第三条、《草原法》第九条、《矿产资源法》第三条、《水法》第三条、《野生动物保护法》第三条等自然资源单行法律分别对土地、矿产、森林、草原、水、野生动物等自然资源的所有权作了明确规定。
　　（二）自然资源所有权制度存在的问题
　　根据这些法律的规定，我们可以看到，目前我国自然资源所有权即有国家所有，也有集体所有，其具有二元制结构的特点，这当然与其发展的历史背景密切相关，且在一定程度上符合我国社会主义初级阶段的基本国情。但随着经济的发展，特别是我国从计划经济到市场经济的转变中，自然资源权属制度演进是缓慢的，且有明显的计划经济色彩，这种二元所有制结构本身的缺陷也十分明显。
　　1.自然资源所有权仅限于国家和集体，其严重阻碍了自然资源市场化的发展。我国的基本经济制度是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。也即在公有制的前提下，自然资源的所有权归国家或者集体所有是无可厚非的，但是在市场经济之下，其又有明显的不足。
　　首先，国家和集体的在定位上的虚拟性和抽象性以及权利具体行使者的不确定性，使其行为能力也具有局限性，不能够充分地行使对享有的所有权能，即对所有物的占有、使用、收益和处分。通过对我国资源相关法律的分析，可以看到其对自然资源所有权的主体和内容并不是很明确，各级政府和集体经济组织的权利行使范围也没有作细致的规范。 其结果是造成自然资源的主体实际处于虚置的状态，权利的所有者和实际的行使者分属于不同的主体，，又缺乏相应的沟通、协调机制，自然资源利益分配就很容易出现矛盾和冲突，各主体为了自身的经济利益而忽视自然资源的可持续发发展。
　　其次，市场的充分发展是需要多元化的主体，引入市场竞争机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，实现资源的优化配置。但《宪法》对自然资源所有权主体资格的规定与限制，使其他主体无法进入到对自然资源的开发、利用中，缺乏多元所有权主体的参与，自然资源就不具有交易性，也导致中国自然资源市场无法发育。
　　2.相关立法的缺陷导致所有权制度具有明显的行政管理特征。首先在《物权法》方面，其设定所有权制度的基本法，《物权法》在其第四章的一般规定和第五章的国家所有权、集体所有权和私人所有权的内容对自然资源的权属做出了规定，但是其规定过于笼统，仅仅是宣告性的，对自然资源的开发利用和保护没有实质性的作用。并没有像对其他民法上的财产那样明确规定其权利义务关系，并在资源所有权人和用益物权人之间建立明确的权利和义务界限。其次，在单行法方面，例如《草原法》、《森林法》等各单行资源法，立法往往是从行政管理的角度出发，重点关注的是行政机关的监督管理，而不是通过其对享有的所有权，充分行使其占有、使用、收益、处分的权利。对其用益物权和缺乏明确的法律规定，不能够发挥其物权的效益，也就不能满足市场经济对资源配置的要求。

　　当然这也与我国历史发展有关，建国之初至80年代相关立法颁布之前，在没有明确法律根据的前提下，是通过行政管理制度对自然资源进行管理，行政化色彩才浓重。权力缺乏监督，导致行政公权力的滥用，各级政府通过其享有的自然资源公权力谋取不当利益。80年代后期至今普遍存在的政府设租与寻租行为均起源于50至60年代的资源行政管理。 80年代相关法律陆续颁布，受当时经济发展状况及立法技术的限制其仍带有浓厚的行政色彩。
　　3.自然资源所有权行使过程缺乏监督。阿克顿教授在其《自由与权利》一书中写道“权力使人腐败，绝对的权利绝对使人腐败。”因此权利的行使必须有相应的监督监管机制，自然资源所有权行使过程缺乏监督，造成资源的浪费和破坏。国家和集体是自然资源所有权人，但是其是抽象的概念，对其所有权权能的行使也落到具体的单位，按照法律规定，国务院代表国家行使自然资源所有权，但是国务院基于其自身的特点也不可能去行使全部的自然资源所有权。按照我国的政治体制，地方政府经国务院授权可以行使一定权限的自然资源所有权，权利归属的单一性并不妨碍权利行使的多样性、灵活性，可以说我国采用的是一元制下的“单一代表、分级行使”制度。 由于这种特殊的政治体制要想全面控制和管理自然资源就必须有其代理人去具体行使权利，但是不同阶层的政治主体和代理人有不同的价值目标，即中央政府的价值目标就是保护自然资源并实现资源在全社会的有效配置，维护公民的环境权，他所强调的是社会的整体利益。但是地方政府的代理人在缺乏适度监管的情况下为了本地区的局部利益而可能从“小我”的角度出发去行使其自然资源所有权，在乎短期利益而忽视长远利益，忽略资源的可持续发展。当然这也是自然资源所有权归国家所有所潜在的弊端，也是局部利益与全局利益、地方利益与外地利益、整体利益与部分利益的矛盾。

　　三、自然资源所有权制度的改革建议

　　自然资源所有权制度的模式改革应在考虑我国的基本国情的情况下借鉴国外的自然资源所有权模式。英国的模式是自然资源属于国家或国王所有，有私人一多重形式使用;美国模式是对自然资源实行股份制，属于公私兼有的模式;德国是有些资源实行共有产权制度，比如水资源、森林资源等，但大部分自然资源以私有产权制度为主，同时国家对私有产权人行使产权的行为实行严格的限制。
　　（一）首先在立法方面完善所有权的立法模式
　　不同的自然资源种类使用不同的所有权模式，单纯的公有或私有在我国目前来说不适应。可以使用共有产权，有多种实现方式。例如打破我国目前的自然资源所有权的二元制结构，实现自然资源的单一公有产权向多元所有权体系转化，建立多样化、多层次的自然资源所有权体系。根据不同类型和不同的法律特征形成国家所有和集体所有、多元所有、国家专属所有三种类型。例如：最新颁布的《水法》就体现了水资源的国家专属所有，其实行单一的自然资源国家所有制，所有权与使用权分属不同的主体。同时规定农村集体经济组织及其成员享有对水资源的无偿使用的权利。这种专属国家所有的制度建立解决了目前我国面临的水资源困境，有利于国家对水资源实行宏观调控，实现对水资源的优化配置、合理利用和有效保护。还有矿产资源除了部分涉及国际安全和发展战略需要的以外，可以允许多元所有;对于土地资源，尤其是耕地，由于其自身的特殊性，是一种最主要的生存资源，所以应以实行私有产权制度为主，或者实行公有产权制度，长期固定给个人或使用单位。
　　（二）从所有权主体的角度明确责任主体，完善监督体制
　　关于国家所有权：根据法律和国务院的相关规定，权利主体例如国家机关、国有事业单位等享有对其支配的自然资源的占有、使用、收益和处分权利。对具体实际实施者要坚持权责相一致的原则，坚持违法必究，对其滥用职权、玩忽职守造成危害后果的，应当承担相应的法律责任。
　　关于农民集体所有权。若农村集体经济组织、村委会或者其负责人作出损害集体成员合法权益的决定，利益受损的集体成员享有撤销权，可以向人民法院请求撤销不合法的决定。从诉讼制度方面保障国家和集体所有权主体的权益，从而保证自然资源的合理、有序开发利用。
　　新修改的《水法》，改变了我国水资源国家和集体所有的二元机构体制，重新构建了国家专属所有制度，当然制度的设立不是孤立的，必须考虑到一国的社会政治结构、经济发展状况、公民的法律意识、法律文化传统以及国家在自然资源领域的管理水平。无论是自然资源专属国家所有还是国家和集体二元所有或者是多元所有，其最终目的都是为了更好地使资源发挥其经济效益和生态效益。 

本文编号：83778