浅析政府间纵向利益冲突的协调与规制

发布时间：2016-08-04 08:31

　　论文摘要 国家作为宏观调控主体，立足于全国范围内社会公众的整体利益——包括政治利益、经济利益、社会利益——制定宏观调控政策，然而作为“经济人”的地方政府，必然从主观和客观方面入手，采取各种手段加强落实宏观调控政策中有利于地方的政策，而对有利于公共利益的政策则淡然处之，这样的态度必将导致中央的政令不畅及“上有政策、下有对策”局面的出现。本文将从导致这种纵向利益冲突的原因入手进行分析，从法治和权责划分的角度提出相应的建议以期对这种利益冲突加以规范。

　　论文关键词 地方政府 利益冲突 法治原则 权责划分

　　作为宏观调控主体的国家如何运用宏观调控权达到宏观调控的目的，是中央和地方政府共同的重要任务。然而由于中央政府和地方政府在宏观调控权限及宏观调控政策执行中的地位等方面的不同，以及失当的地方政府绩效评估考核制度的存在，导致地方政府为了追求短期政绩，而有选择的或消极不作为的方式实施宏观调控政策。这样不仅损害了中央政府的权威，而且不利于实现国家宏观调控的总目标。本论文将重点分析产生利益冲突的原因并提出解决冲突的原则和建议。

　　一、中央政府与地方政府在宏观调控中的地位

　　（一）宏观调控的任务和目标决定了中央政府是宏观调控的主体
　　宏观调控是国家在市场对社会经济资源配置起基础性作用的前提下，运用一定的经济调控手段、法律法规措施和必要的行政指令方式对宏观经济总量所进行的调节。中央政府作为国家根本利益和长远利益的代表机构，其能够从全社会的总体立场上对宏观的经济运行实施调节和控制，对资源的再分配突破局部利益的限制而进行宏观上的调控，保证社会的公正和公平。所以宏观调控的主体只能是国家，且只能是国家的最高政权机构，即中央政府。
　　（二）宏观调控政策的制定和执行决定了地方政府在宏观调控中的双重角色
　　首先，地方政府是中央宏观调控政策的执行部门。中央政府是宏观调控的主体，尤其是宏观调控决策权的主体，而地方政府则是中央宏观法律法规、政策措施和行政决定的执行者。地方政府按照中央制定的宏观调控政策，结合本地区的实际情况和利益，制定相应的计划和措施以贯彻落实中央的宏观政策。其次，地方政府是中央宏观调控决策的参与部门。我国幅员辽阔，各省的地方资源不同，经济发展情况不同，因此，地方政府在中央确定宏观政策的过程中起到的作用是提供经济信息和决策建议的作用，其参与决策的过程也是表达地方利益诉求的过程。
　　因此，中央政府与地方政府在宏观调控过程中地位的不同，决定了双方权利义务的不同，这也是双方之间产生利益冲突的原因之一。

　　二、中央政府与地方政府产生利益冲突的原因分析

　　（一）地方政府权限不明确
　　首先，中央与地方政府事权划分不明。在行政体制改革的过程中，我国已经确立中央政府与地方政府分权的体制，但是中央与地方在事权、财权等方面仍然存在权限划分不明之处 。因此，中央与地方集权与分权理论如何具体实施、如何在法律上进行明确的划分等问题并没有得到真正的解决。相应的，对于中央制定的政策涉及到上述具有交叉性质的事权时，地方通常采取不作为的方式消极执行，严重损害了中央政策的权威。
　　其次，地方享有的变通执行的权限不明确。地方政府在执行中央政策的过程中，担负双重角色。第一，地方政府应当自觉服从和顾全大局，遵循国家统一政策，自上而下的贯彻执行中央的决策;第二，地方政府又要调节好本地区的经济活动，促进区域经济和社会的发展。然而，地方政府在哪些方面享有变通执行的权力，享有变通执行的限度等均没有明确的法律规定，因此导致地方政府在变通执行的过程中可能实行完全偏差的措施，从而满足地方利益而忽视了中央政府所考虑的国家整体利益。
　　（二）缺乏地方政府利益表达与协调机制
　　中央政府在制定宏观政策时应当考虑各个地区经济社会的实际情况，但是，其作为国家整体利益的维护者，又不可能做到全面照顾。一直被压抑的地方利益缺乏有效保障的途径。尤其是在利用地方资源方面，地方政府并不愿意从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望进行高附加值的利用或深加工。因此，中央政策对地方资源采取无偿或低价调拨的做法是对地方利益的压制，对此地方政府难以找到一个受宪法保护的平台来表达本地区的利益诉求。
　　（三）地方政府绩效考核制度错位
　　地方政府在执行中央政府的政策时，考虑自身利益尤其是地方经济发展，一个很重要的原因就是政府官员的绩效考核，这使地方政府片面强调任期内的GDP、招商引资额、经济增长速度和上缴利税等硬指标。这些指标导致地方政府目标的短期化，使得地方政府地区经济的调控缺乏长远规划，急功近利，忽视长远的社会经济效益。地方政府甚至不惜以资源来换取政绩，而对促进经济长期稳定增长的基础设施、教育和环境等方面重视不够、投入不足，使得中央宏观调控目标难以实现，最终也阻碍了经济的发展。
　　上述原因的存在，导致中央与地方政府之间产生利益冲突，从而导致中央政策难以在地方得到完全的贯彻和落实，最终也影响了中央的权威和宏观调控目标的实现。

　　三、缓解中央政府与地方政府利益冲突的建议

　　（一）明确中央与地方政府的权限划分
　　中央政府与地方政府之间的权限划分也即分权体制，一直停留在国家政策规定和学者探讨理论的层面上，并没有以宪法和法律的形式明确固定下来。因此解决中央和地方政府之间权限划分不明的问题，应当将法治原则作为基本原则，依法明确中央与地方政府之间的职责权限，并将权限划分作为国家的一项重要制度在宪法上予以确立。同时在相关法律上明确中央政府与地方政府的专有权、共有权，禁止中央政府行使的权力及禁止地方政府行使的权力，使中央与地方政府之间明确各自的管理范围，分清主次权责。
　　另外，对于面向地方区域的管理事务，地方政府可以根据地方经济实力、资源潜力等实际情况执行中央政策，地方政府变通执行中央政策的权限应当通过法律得以明确，而不能使地方以变通执行为借口偏离中央调控目标，更不能使“上有政策、下有对策”的现象继续恶化。对于地方政府的具体措施应当实施法律监督和问责，促使地方政府在贯彻中央政策时不流于形式。
　　（二）建立地方利益表达与协调机制
　　首先，建立地方利益表达和协调机制应当树立利益平等意识。中央政府制定政策可能偏向保护弱势地区或者资源缺乏地区，但是各个地区享有平等的发展权，当中央政策有所侧重时，应当考虑对资源输出地区的利益补偿，不能人为制造地方之间实际利益的不平等。如果某些地区因特殊情况需要特殊照顾，，必须听取各个地区的意见和建议，并在不损害其他地区合法权益的情况下，经过法定程序制定相关法规方能享有特殊权力。
　　其次，从立法上建立地方利益表达与协调机制。如果在中央政府制定政策时缺乏地方利益表达与协调机制的协调，地方利益就会通过隐蔽的、非正式的渠道来表达，其结果必将导致地方保护主义，造成地方之间资源配置的不合理和地方利益的不协调。在此，我国可以借鉴其他国家的相关机制，建立一种省级与中央之间的协调机构，以宪法的形式保障其地位。即在中央制定政策时，该协调机构能够及时接收和掌握地方政府的利益诉求及相关信息，并向中央机构反映，不仅提高中央政府制定政策的科学化，也提高了地方执行中央政策的可行性。
　　（三）改革地方政府绩效考核制度
　　地方政府偏向本地区的利益发展，很重要的原因就是绩效考核制度与地方官员的职位升迁直接挂钩，因此，只有将绩效考核标准中单一的经济硬指标转向多元的综合标准，才有助于地方政府全面贯彻执行中央宏观调控政策。
　　改革政府绩效评估机制要坚持全面的观点，即政府绩效评估标准既要有经济指标，又要有社会指标、人文指标和环境指标;既要有经济总量增长的指标，又要有人民群众生活质量改善的指标 。因此，绩效评估的标准：既要体现公民对政府权威的认同、接受程度，又要体现政府是否促进了地方资源的合理配置，是否促进经济的可持续发展;最后还要看是否推进了公民社会参与和自主管理的发展进程，以及社会公平的实现度民众是否满意，从而引导地方政府在资源配置偏好上与中央保持一致，有效制约地方政府经济行为的“短视倾向”。
　　（四）加强中央对地方的监督及地方政府自身责任建设
　　在中央与地方政府权限划分明确之后，中央政府仍应当对地方政府加强权力监督和制约，防止权力滥用和寻租的现象继续出现。要建立一种结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，从而加强对权力的监督和制约，确保中央与地方政府的权力都真正的为国家负责，为人民负责。
　　在中央加强外部监督的同时，地方政府应当从自身加强责任伦理的建设。地方政府要积极树立责任意识，推进政府责任制度建设，明确政府的各种责任，包括政治的、行政的、法律的、道德的等多重责任，并明确行政问责的范围和措施，使政府真正具备责任伦理素质，真正做到既尽应尽之责，更善尽应尽之责。

　　四、结论

　　中央政府作为国家整体利益的代表机构，基于社会整体利益、保护弱势地区等原因来制定宏观调控政策，而地方政府则在享有管理地方经济社会事务权力的同时，基于绩效考核等原因而片面执行中央政策，导致中央与地方政府之间的利益冲突，本文通过对中央与地方政府权限划分不明、欠缺全面的地方政府绩效考核机制等原因的分析，提出了缓解中央与地方政府利益冲突的建议，指出不但要以法律的形式明确划分中央与地方的权限，更要完善地方政府绩效考核机制的改革，还要加强地方政府自身的责任伦理建设。

本文编号：83809