试论公安派出所消防工作的困境与实践突破

发布时间：2016-08-04 08:31

　　论文摘要 面对日益严峻且复杂的火灾防控斗争形势，通过采取有效且合理的措施或形式充分调动并发挥基层公安派出所点多面广、接触群众最广泛、辖区情况最熟悉之先天优势，充分履行消防监督管理职能，切实把这支一线队伍的巨大能量释放出来，对于进一步夯实我国基层社会化火灾防控基础，势必会产生不可估量的积极作用与长远影响。

　　论文关键词 公安派出所 消防监督管理 职责履行

　　公安派出所是公安机关最基础、最根本的战斗实体，是公安机关与人民群众接触最广泛的基层单位，也是社会火灾防控的最坚实基础。消防监督工作作为公安派出所的一项重要职责，国家法律法规和公安部部门规章一直作有明确规定。为进一步适应新形势下公安机关警务机制改革和日益严峻的火灾防控形势，2013年9月，河南省公安派出所消防监督工作现场会在南阳市召开，决定推广南阳模式，在各市、县级公安机关依托治安、消防部门，建立派出所消防工作指导机构，在直属派出所设置消防工作办公室，配备人员和办公设施，实体运作。由此，河南省关于在各地市公安机关设置公安派出所消防工作专职指导机构的工作全面铺开。截止目前，河南省所有地市公安机关都成立了公安派出所消防工作专职指导机构，虽然运行的情况不能一概而论，但就已经发挥出的积极作用和能够预测到的前景来看，这个专门指导机构的作用是值得肯定的。
　　本文主要以现实社会特定的主客观条件为基础，对公安派出所开展消防监督工作所面临的困境和难题进行总结，探讨在火灾防控形势日趋严峻的现有机制体制环境中设置公安派出所消防工作专职指导机构对于解决困境和难题所表现出的实践优势，从而为切实做好基层基础火灾防控工作提供一定的理论参考。

　　一、公安派出所消防工作的困境

　　基层公安派出所履行消防监督管理职能是在中国特色社会主义社会现代化建设发展过程中的一种现实需求。但就目前来说，虽然绝大多数公安派出所对法律赋予自身的消防监督职能有一定程度的认知，但由于主客观方面的种种原因，部分派出所的消防监督检查工作流于形式，派出所民警在工作实践中对于消防监督检查工作履职不到位的现象非常普遍，有的公安派出所在开展消防监督工作方面甚至处于空白状态。那么，为什么会出现这样的不良现状呢？通过在实际工作中的感知和对相关论著的整理发现，这个现象背后的深层次原因主要集中在以下三个方面。
　　（一）认识不清
　　实践中，由于体制机制等固有观念的影响和公安工作涵盖范围广、任务繁重等各种主客观因素，派出所消防监督职能在工作力度和工作成效上均受到不同程度的制约。具体表现有：一是在思想认识上，既存在消防监督机构怕公安派出所管不好而不想让管，也存在公安派出所怕管不了而不想管，加上消防部队“铁打营盘流水兵”的现役体制致使一些公安派出所陷入“为他人做嫁衣”的认识误区;也存在履行消防职责后一旦有了火灾事故将被追究责任的后怕，因此信心不足、干劲不大;一些民警甚至认为干消防监督工作是额外增加了负担，潜意识里将消防监督与其它公安业务工作分割开来，面对消防工作任务能推则推、能拖则拖、能躲则躲，能不干就不干。二是有的基层派出所特别是领导同志，总认为派出所日常工作已十分繁重且警力有限，自己家的主业都忙不过来，消防工作就算出现问题受到责任追究的概率也不大，所以基本上都是随着上级“吆喝”声的大小来决定派出所消防工作的松紧，在重视程度上明显不够，在行动上缺乏支持和力度; 另一方面，既然上面有规定， 不少地方在行动上就出现了“ 上面抓一抓，下面动一动”的被动应付局面，即使抓也往往是出工不出力、走马观花，工作中敷衍塞责并不鲜见。三是由于消防监督执法权（如消防行政许可、火灾事故调查、临时查封、三停、罚款）的大部分都是公安消防机构在履行，惯性使然，多数消防行政相对人基本就以为消防方面的事都是人家消防队在管，对于公安派出所履行消防监督检查职能缺乏应有的认知，工作过程中的抵触或对立时有发生，挫伤了部分公安派出所正常履行消防监督检查职能的积极性与主动性。由于不同问题的不同程度存在， 导致现实中部分派出所民警消极怠工、不作为、乱作为等不良现象时有发生，进而造成基层公安派出所的消防监督管理难以落到实处的尴尬现状。
　　（二）权责不明
　　按照古典经济学的假设，每一个正常人都是理性经济人，都有追求个人利益最大化的倾向。其实，不止是个人，单位也存在同样的逐利行为倾向。基层公安派出所在消防监督管理中的基础性地位和关键性作用毋庸置疑， 但在实际履职过程中，权责不明晰、机制不完善、奖惩不公平等突出问题均在不同程度上制约着公安派出所发挥其应有的作用。一是公安派出所在日常消防监督执法中存在某种程度的制度障碍， 如执罚权限的划分（罚款的额度、行政拘留的查处），执法主体资格的认证，执法案卷文书的归档管理等等，缺乏权威有效的规范或统一; 二是现行体制机制下设定的考评或测评，不同时间、节点、环节、岗位上的专兼职民警的培训以及火灾事故发生后的责任追究等都存在一定程度的推诿扯皮或得过且过; 三是尽管论及的相关内容在国家相关法律、法规、规章中规定有笼统或原则性的条文，各省消防条例也为公安派出所消防监督执法的合法性、规范化、程序化方面进行了大同小异的设计或构建，但始终都没能探索出一种操作性或有益性更为突出的实践突破模式，反而是迫于严峻火灾形势而催生出的各类 “专项行动”大行其道，周而复始、循环往复、层层加码、不胜其烦，极大地挫伤了一些基层派出所的领导、专（ 兼） 职消防民警做好消防监督工作的主动性和积极性，直接影响了公安派出所基层基础火灾防控职能的有效发挥。四是考核机制的不完善导致公安派出所履行消防监督职能不平衡。实践中，虽然经过诸多努力公安机关把公安派出所消防监督工作履职情况纳入了业绩考核范畴，但从实际效果来看， 多数公安机关只有在分管领导重视下或消防部门提请下，才会制定派出所消防监督管理量化考评制度，但与切实形成一个统一的、硬性的、能关系到民警切身利益的考评机制还有很大差距，没有起到应有的激励和鞭策作用，扛杆作用不明显。即便一些公安机关制定有考评标准，大多也存在考评分值设置不当、考评方式方法简单、考评标准要求不高、奖惩措施落实不到位等诸多问题。

　　（三）业务不精
　　消防监督工作是技术性、专业性要求都比较高的工作。在公安消防机构内部，要干好这项工作也须经过专业学习，长期实践才能胜任。基层公安派出所民警特别是一些社区老民警，过去对消防工作接触不多， 虽然现在通过各种教育培训和工作实践有所涉猎，仍然不能满足日益复杂的现实斗争需求。以上问题的出现具体表现在以下几个方面： 一是在日常培训中消防业务培训未强制纳入民警必训计划，多数公安机关在培训安排上对消防管理相关课程没有给予应有重视，觉得其可有可无，有的即使将其列入培训计划，但往往不会认真加以组织考评，内容简单敷衍、考评得过且过;二是大多数专兼职消防民警一般都不会主动钻研学习相关消防业务知识，这既有基层派出所业务过于繁杂的现实无奈，也有害怕精力投入过多会得不偿失的现实忧虑，有的公安派出所则严重依赖协警兼职消防工作，仅把消防监督工作摆在应付检查、做样子、走过场的位置;三是一些主管消防工作的派出所领导和具体从事消防监管业务的专兼职消防民警，岗位连续性或专一性不能得到有效保证，有的刚进入工作状态就又被调配到其他岗位了，而新来的又大多是未经培训的新手，从而导致很多基层派出所消防监督管理水平和专兼职消防民警业务素质难以适应日益严峻的消防监督执法实务需求。

　　二、设置专职指导机构的实践依据

　　（一）立足诸多探索的现实考量
　　对于如何解决公安派出所在履行消防监督职能过程中所遇到的这些现实问题，很多省市也都进行了许多有益的尝试。具体有采取消防大队党委书记进同级公安局党委班子、增加基层派出所民警编制、在较大派出所建立消防中队、合同制消防员进驻派出所等多种方式，但纵观各种实践方式，结合当前公安消防工作实际和社会经济发展现状，设立公安派出所消防工作专职指导机构则更具实践可行性。通过成立1年多以来的运行情况来看，虽然在日常工作中也存在一些细节性问题，但就实际监管效果而言，切实形成了一股不容小觑的“合力”。因为它不仅实际解决了当前公安派出所履行消防监督职责面临的诸多协调性问题，具体于现行机制体制也更加容易进行实践操作。该机构的实体运行，最直接的积极作用就是各级公安机关对消防工作重要性的认识必将日益深刻、职责权限的界定必将日益清晰、业务水平的提升必将日益强化。
　　（二）立足依法监管的现实选择
　　经过多次修订的《中华人民共和国消防法》，已经明确了“预防为主、防消结合”的消防工作方针和“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，但在当前国家法律法规不够完善、不够健全、社会单位主体及公民个体法制观念意识仍然处于较低水平的社会主义初级阶段，依靠社会单位主体的自律管理是远远不够的，关键还得做好分级管理工作。公安部120号令明确要求，基层公安派出所对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查，由此可见，公安派出所需要监管的社会单位范围广泛，，可以说是规模不很大、数量真不少，因而在社会火灾防控中的基层基础地位无可替代，至关重要。就河南省而言，截止2013年9月统计数据，全省共有派出所2339个，警务室8072个，警力部署覆盖全部社区、农村，相对仅分布于各个县区的消防大队而言，公安派出所作为三级消防监督体系的根基和关键的优势非常明显。特别是随着社会问责机制的日益严厉，严峻的社会发展形势决定公安派出所必须履行好消防监督职责。
　　（三）立足追责形势的现实需求
　　法律已经赋予派出所消防监督管理职责，如果不去做或者做不到位，甚至失职渎职，一旦发生较大以上亡人火灾事故，相关人员必然要受到党纪国法的严惩。2009年1月31日发生的福建长乐拉丁酒吧火灾，长乐市公安局长、分管消防副局长和治安大队大队长、派出所所长、副所长分别受到党纪政纪处分，治安大队副大队长和多名民警被追究刑事责任;2010年11月15日发生的上海市静安区胶州路高层教师公寓火灾，静安区江宁路派出所副所长等21名国家工作人员受到党纪政纪处分;2013年6月3日发生的吉林省德惠市宝源丰禽业有限公司火灾，德惠市米沙子镇派出所原所长等11名公职人员被追究刑事责任.........从一幕幕惨痛的教训中可以看到，每每有大的火灾事故发生，公安系统都会有一批人受到不同程度的追究，发人深省。“有权必有责、失职必追究”，在一例例血泪交织的惨剧面前，大家已经不得不对派出所消防监督工作保持应有的清醒认识和应用的价值判断了。在这样的大背景下，在市县级公安机关内部设置公安派出所消防工作指导办公室，统一调配并弥补提升公安派出所在认识不清、权责不明、业务不精等方面所存在的短板和不足，通过对现有有限资源的合理优化配置来实现基层火灾防控有限资源的价值最大化，符合当前社会化火灾防控的严峻现实和斗争实际。
　　习近平总书记明确指出，推进各领域改革试点，不能建成要照顾、争优惠的“政策洼地”，不能搞到处布点、一哄而上。这就要求我们在寻求实践突破的过程中必须树立科学而又审慎的大局观，坚持从党和国家事业发展的全局出发，从最广大人民的根本利益出发，谋划思路、提出举措，切忌把有益的探索实践简单等同于扩张权力、增加编制、提高待遇。虽然对于解决消防部队编制体制上的固有弊端一直都有一些呼声或看法，但至少在目前，公安派出所消防监督职能能够得到进一步强化和改善，将为从根本上抑制社会火灾频发态势， 有效预防和减少各类火灾事故的发生， 特别是社区、农村恶性火灾事故的发生，提升全社会抗御火灾风险能力提供良好的发展机遇。可以想象，随着消防监督工作分级管理的优化落实和消防安全主体责任的深化推进，我国的社会化消防工作网络将会进一步得到实质健全，基层消防监督工作失控漏管的被动局面会逐渐从根本上得到扭转，基层基础社会化火灾防控工作也将在保障人民群众安居乐业的社会大潮中迎来新的恢弘篇章。

本文编号：83813