浅谈基层组织人员在村级公共服务项目中涉嫌受贿行为的认定问题

发布时间：2016-08-04 08:31

　　论文摘要 文章以具体案件为例，从村基层组织人员的职务特点出发，分析了村基层组织人员在村级公共服务项目建设中化解群众纠纷涉嫌受贿行为的属性界定问题，并提出罪刑定性的建议。

　　论文关键词 村基层组织人员 国家工作人员 受贿罪

　　案情：被告人孙某系韩家村村党支部书记，该村用村级公共服务资金建设项目为“饮水工程”，由韩家村村委会协助镇政府对该工程项目进行全程监管。2011年8月，该饮水工程经村委会公开招标，由某建筑有限公司李某中标，并于2011年9月开始施工。在施工过程中，由于该村群众阻拦，致使施工无法继续进行。李某因被告人孙某是村支部书记遂找到孙某，请求其帮忙协调群众工作，并承诺工程完工后，支付其3万元人民币作为“感谢费”。被告人孙某遂表示同意，随后在该饮水工程建设过程中，被告人孙某帮助李某做了大量群众协调工作，促使该饮水工程顺利完工。工程完工后李某将事先准备好的3万元人民币“感谢费”交给被告人孙某。
　　笔者认为被告人孙某在管理村集体公共事务中，帮助他人化解群众纠纷，非法收受他人财物，为他人谋取利益，应认定为非国家工作人员受贿罪。

　　一、村基层组织人员的职务特点

　　根据有关法律规定，可以看出村委会等基层组织人员职务行为分为两类：一类是协助政府从事公务;一类是村民自治事务。
　　从《宪法》、《村民委员会组织法》规定的村委会的性质及职责来看，村基层组织人员的职务行为，具有二重属性，一方面参与村集体事务的管理，另一方面协助协助政府工作，间接参与国家事务，具体体现在一是.法律地位的二重性，我国宪法在国家机构一章对村民委员会性质作了明确规定，村委会不是一级政权组织，但却与地方政府联系紧密，是政权组织在基层的延伸;二是具体事务的二重性，村委会和村基层组织成员负责本村内部自治事务，如修建公路、集资办企业等这些属于村集体内部事务，村委会还负责土地征用补偿费的管理、社会捐助款物的管理和发放;代征、代缴税款等工作，这些工作具有政府行政性质，属于协助政府从事行政管理工作，带有政府职权的特点。由此可以看出，村委员会不仅仅是一个基层自治组织，同时以其特殊的法律身份，履行着法律、法规赋予的行政管理职责。

　　二、犯罪构成上来说

　　受贿罪和非国家工作人员受贿罪从本质上来说其根本区别在于犯罪主体的身份认定，也就是国家工作人员和非国家工作人员如何区分的问题，其主要认定标准应从职务上来认定，实践中应从正反两方面把握。
　　（一）协助政府从事公务行为
　　首先，从立法解释上来看，全国人大常委会关于《刑法第九十三条第二款的解释》规定：村委会等村基层组织人员从事七项行政管理工作，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律规定从事公务的人员。立法解释明确了村基层组织人员唯有从事这七项事务，才属于从事公务的行为，才具有国家工作人员的身份。前六项规定容易理解，但第七项规定”协助政府从事的其他行政管理工作“这一兜底性条款究竟以什么标准去界定理论上存在一些争议。根据立法解释的精神，协助政府从事的其他行政管理工作属于从事公务的行为应具备两个条件：一是协助的事项必须是政府行政管理工作，而不是村内自治管理、经营事务。《现代汉语词典》对“协助”的解释是：“帮助、辅助”。这与受国家机关委托代表国家行使职权从事公务工作以及受委派从事公务工作存在不同。协助政府从事公务职权来源于法律的授权，法律将从事某项行政事务的职权授予村委会，村基层组织人员从而获得了协助政府从事公务的职权。经过法律的授权，村基层组织人员协助政府从事公务的职权是客观存在的。
　　其次，从会议纪要上看，2003年11月13日，全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要指出：刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”？包括协助政府从事行政管理工作的村委会、居委会等农村和城市基层组织人员，同时应当具有两个特征一是在特定条件下行使国家管理职能，二是依照法律规定从事公务。
　　综上，笔者认为，确定村基层组织人员协助人民政府从事行政事务的范围，应该把握以下几点：第一，村基层组织人员协助的事项必须是《解释》列举的事项或与列举事项相当的政府事务;第二，协助的事项必须是政府行政管理职责范围内的事项，不能与政府行政管理行为无关;第三，该事项法律对村基层组织有授权，协助者在从事公务行为中处于次要、辅助地位，只能协助从事明确规定的特定事项。
　　（二）村民自治事务
　　村民自治事务，是村民自己依法办理村内事务，村民自己行使管理村级政治、经济、文化和社会事务权利的民主形式。它包括由村民实行民主选举村委会干部，民主决策村内重大事项，民主管理村内事务。村内自治事务行为特点一是不需要经政府的授权或委托，依照《中华人民共和国村民委员会自治组织法》进行自我管理、自我教育、自我服务，二是在管理本村事务过程中起主导、积极作用。
　　实践中如何区分到底是协助政府从事公务行为还是村民自治、村级经营活动行为，笔者认为一是可以从权力的来源上予以界定，若村民委员会人员的权力来源于法律或政府的授权应视为国家工作人员，若仅仅是村民通过协议或者村约约定村集体组织成员从事某种行为，，则应该认定其属于非国家工作人员。二是可以从地位上予以界定，村基层组织人员在协助政府从事行政管理工作中起次要作用，接受政府对其协助工作的指导、管理、监督;村民通过自我管理、民主决策开展村内自治事务，村基层组织人员主导村内事务，推动村内事务的发展，在村内自治事务中其主要作用。

　　三、本案被告人孙某行为的属性界定

　　首先，近年来为解决“三农”问题凸显而带来的城乡统筹发展瓶颈，党和国家出台了一系列惠农政策，不断加大对村基础工程建设领域的投入，例如对“吃水工程”、“村村通”等民生工程的扶持力度逐年加大，对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。但是这也成为腐败农村基层干部眼中的一块肥肉，想方设法侵占、挪用，这些农村基层干部在物资采购、工程款的发放、工程质量的监督等事务中都有一定的决定权，因此工程的承包方为了能够顺利拿到工程款、多承接工程、顺利完成工程建设便千方百计向这些负责人行贿。政府对农村公共基础设施建设的扶持分为两种，第一种是直接扶持，政府利用专项资金在村建设公共基础设施，政府是公共基础设施建设的主导者，村级组织是协助者;第二种是间接扶持，政府拨款给村组织，村组织利用村级专项资金建设公共基础设施，村级组织是主导者，是公共基础设施项目建设的实施主体。
　　其次，政府利用专项资金在农村建设公共基础设施是政府行政服务行为，政府是公共服务项目建设的主体，公共服务项目建设的资金来源于政府专项资金，政府自主决定公共服务项目建设的内容、标准和进度，负责项目质量、进度、资金控制、安全文明施工等工作。在此情况下，村基层组织人员配合、协助政府完成公共服务项目建设，这种配合政府从事公务的行为，属于刑罚第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即协助政府从事公务的人员。如果村基层组织人员利用职务之便，索取他人财物或者非法收受他人财物为他人谋取利益，构成犯罪的，按照国家工作人员职务犯罪定罪，应以受贿罪定罪处罚。
　　最后，村级组织利用村级专项资金建设公共基础设施以及化解在项目建设过程中的矛盾纠纷是村民自治范围内的公共管理事务。根据《村民委员会组织法》的规定，村级自治事务包括村公共事务、公益事业和公益服务等自治事项，这些事务由村民民主决策决定，进行民主管理。村（居）民委员会是村级融资建设项目的实施主体，按照民主程序开展议事决策，负责项目质量、进度、资金控制、安全文明施工等工作。所以，利用村级专项资金建设公共基础设施以及化解在基础设施建设过程中的矛盾纠纷是村民自治范围内的公共管理事务，政府相关部门对村级公共服务项目建设给予指导，但不得强迫和干涉。村基层组织人员在村民自治事务中内利用职权便利，为他人谋取利益的行为，索取他人财物或者非法收受他人财物，应构成非国家工作人员受贿罪。

　　四、本案被告人孙某的罪刑定性

　　根据全国人大常委会关于《刑法》第九十三条第二款的解释，村基层组织人员协助政府从事行政管理工作才属于“其他依照法律从事公务的人员”。村基层组织人员协助政府从事行政管理工作其本质上是政府行政公务行为，具有管理国家事务、社会公共事务的性质，体现的是国家对国家事务、社会公共事务的管理职能，行使的是国家对国家事务、社会公共事务的管理职权。村民委员会等村基层组织人员管理村公共事务及公益事业属于村民自治事务。
　　本案中，经村委会讨论就2011年公共服务专项资金实施项目作出决议，确定建设饮水工程，经公开招投标，由某建筑有限公司的李某中标。韩家村饮水工程属于村级公共服务工程，而不是政府公共服务工程，韩家村利用村级专项资金建设饮水工程以及解决项目建设中的群众矛盾属于村内自治事务。村委会向上级政府申请公共服务建设项目，政府对项目进行审定，对资金的使用进行审核后，政府拨款给村级组织的资金，政府这一系列的行为属于对村级组织工作的管理，但与村内建设公共服务项目“饮水工程”没有直接关系。政府拨款给村级组织的资金属于村集体财产，建设村级饮水工程的资金是用于村级公共服务和公共管理的专项资金。村委员会是村级专项资金建设项目的实施主体，负责项目质量、进度、资金控制、安全文明施工以及纠纷化解工作，并没有协助政府从事公务的工作。镇政府对韩家村饮水工程项目进行指导但不能强迫和干涉，并没有真正参与公共服务项目建设中。
　　如果该公共服务工程是政府在村建设的公共服务工程，政府则是公共服务工程实施主体，村基层组织人员协助化解矛盾纠纷则是协助政府从事公务的行为。被告人孙某帮助他人化解矛盾纠纷行为是发生在从事村级自治管理工作中，而不是协助人民政府从事公务工作过程中，被告人利用管理村自治事务的便利，帮助他人化解矛盾，非法收受他人财物，为他人谋取利益，其行为已构成非国家机关工作人员受贿罪。

　　五、结语

　　由于村民委员会等村基层组织的特殊性质，决定了其人员职务犯罪的特殊性，应依据其行为性质准确定罪，如果是协助政府从事公务行为，利用职务便利实施犯罪则可以构成挪用公款罪、贪污罪、受贿罪等国家工作人员职务犯罪，如果是管理村自治事务，利用职务便利实施犯罪，则可以构成挪用资金罪、职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪等非国家工作人员职务犯罪。

本文编号：83814