试论农村土地流转方式的法律思考

发布时间：2016-08-04 08:32

　　论文摘要 本文主要通过分析农村土地经营与流转之间的关系，围绕土地流转方式的法律考量和流转过程中各方权利平衡的法律考量进行论述，以促进我国关于土地流转的法律法规建设工作。

　　论文关键词 土地流转 流转方式 权利平衡 法律考量

　　我国是农业大国，农村人口过多、农业水地资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是‘三农’问题的根源。《国家新型城镇化规划（2014 -2020年）》中明确指出城镇化是解决“三农”问题的重要途径。近几年，不乏经济学家宣称，让农民变市民;不是教农民种地，而是让对农业感兴趣的人、有一定经济实力的人来规模化经营农地，那么，三农问题就解决了。可以说，随着城镇化和现代农业的不断发展，土地流转已成为现代社会关注的焦点，那么，在这个过程中如何最大限度维护农民的合法权益、保障社会公平应该是是现阶段法律机构不得不面对的重点研究课题。

　　一、农村土地流转的实践基础

　　首先，土地流转是实现适度规模经营的保障，规模经营也是流转的最终目的。以本人在株洲县各乡的实证调研为例，为了提高经济生活水平，大量农村青壮年人群涌入城市发展，从事农业耕种的人日益减少;另一方面由于我国人口基数大，，人均耕地较少，土地小规模经营满足不了人们日益增长的生活需求。也因为传统农业种植产出不高，甚至有成片的农田荒废的现象。适度规模经营是解决我国农业问题的重要方式。其次，规模经营能够更好地促进土地流转政策的实施。从我国农业发展现状来看，正处于社会主义经济转型时期，以家庭为单位的土地承包责任制明显落后于生产关系，需要进行改善。单个的家庭难以解决诸如农村公共水利设施建设的问题，只有借鉴国外规模的农业发展模式，促进自身发展并不断创新，才能最终将适应农业发展的要求，满足人们日益增长的物质原料需求。再次，允许农村土地流转能在一定程度上平衡城乡家庭收入差别，解决农民在城市安家的成本问题，从而加快推进城镇化进程。为了改善我国的农业现状，必须充分利用农村的土地资源，建立城乡统一建设用地市场，加快新型农业的建设步伐，增加农民收入，推动城乡公共资源的均等分配和要素的平等交换，形成健康的城镇化发展体制。

　　二、 农村土地流转方式的法律考量

　　目前，我国在法律规定范围内的土地流转方式主要有转让、拍卖、出租、反租倒包、继承、赠与、互换、转包、抵押、土地信托、入股、代耕十二种形式，每一种形式都有特定的法律法规考量标准。
　　（一）土地转让、拍卖、出租、反租倒包
　　《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”《物权法》第一百二十八条也规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”其中，转让即指发包方承包方与承包方达成一致意见，并将签订土地转让协议，完成土地承包经营权让渡问题。承包土地后，按照相关的土地承包合同形式合法权利和履行自身的义务。发包方将土地转让后，原承包关系自动终止，承包权丧失。这种土地流转方式适用于收入水平较高且稳定的农民群体，自愿放弃土地承包权有利于缓解国家人口与土地间的矛盾。拍卖则是通过招投标方式获得土地的承包经营权。出租是指承包方通过将全部或者部分土地的承包经营权转让，同时双方约定租赁期限，并且承租方保证土地的使用用途为农业生产。出租后，原承包关系不变，原土地承包者为土地权利和义务的履行主体，承租方则按照出租条款对原承包方负责。土地出租主要适用于地块相连的农户进行联合出租土地。也适合经济联合组织将农户土地进行集中租赁后，再向外反租，即反租倒包。
　　（二） 土地继承、赠与、互换、代耕、转包
　　农村《土地承包法》规定土地承包人死亡后，其继承人可在原承包期限内享受土地承包使用权。目前，关于“农村土地的赠与”问题还没有明确条例规定，但在农村实际上存在土地赠与方式。土地承包人将土地承包经营权或者土地承包权无偿转让给某个特定人，原承包关系不变，土地使用主体发生变化。互换是指两个或者两个以上的承包方为了各自需要，同时交换全部或者部分土地的承包经营权。土地互换后，原土地承包关系不变，交换方继续履行承包合同规定的义务、权利。这种土地流转方式适合个别农户之间的零散交换，通过土地调换达到规模经营的目的。代耕是不愿或者无力经营土地的农户，经过与别人自行协商后，将耕种权临时交由他人代管。这种方式也称为委托管理，大多发生在亲友、同族之间，代管期间，原承包关系不变，双方一般通过口头约定的方法确定托管时间、条件，是一种典型的暂时流转方式。转包是指承包方将土地承包经营权在规定期限内转给其他农户，原承包关系不变。接包方对转包方负责，并支付其转包金，或者履行双方约定的其他条款。此方式适合城镇化发展进程，是加快土地流转的有效途径。

　　（三）抵押、土地信托、入股
　　《土地承包法》和《物权法》中规定，对于通过公开协商、拍卖、招标等法定方式获得，并取得林权证、土地承包经营权证等证书的农村土地，原承包者可以依照法律进行转让、抵押、出租或者经其他方式进行流转。土地信托作为一种全新的土地流转方式，受到社会各界的广泛关注。信托流转是指原土地承包者委托土地流转信托中介单位在保留原有土地承包权和所有权的基础上，将土地的使用权有偿转让给其他单位或者个人。这种流转方式是在农户自愿的条件下，保留土地承包权，将土地作为“固定资产”进行市场储存和投资。土地信托单位根据土地的升值潜力、肥沃程度、地理位置等情况定期向农民支付“利息”。信托机构将其划分为若干个等级，通过公开招标的方式向社会征集乡镇企业或者种田大户开展规模养殖、种植经营，并将租地资金用于本单位的日常运营开支和本村镇的基础设施建设等。入股是家庭承包个体将土地承包经营权自愿投入到联合农业生产经营中，原承包方作为土地股东从事集体农业生产经营活动。农民按照自身的土地所占股分红。土地股份制是土地和劳动力的联合，组员对所占的土地股份只具有分红权、分配权，而没有所有权，即不能抵押、抽资退股或者转让买卖，股权随持股人的自然消亡而消失。
　　但是，《土地法》和《物权法》并没有允许通过股份合作的形式进行土地流转。因此，以股份合作的形式流转土地，在法律上还未全面放开。《物权法》和《农村土地承包法》规定的土地流转的法律内容也不统一，这既不符合法律的统一性又不利于土地资源的有效配置。

　　三、农村土地流转过程中的权利平衡

　　（一）农民
　　从债权角度分析，农村土地承包经营权建立在承包合同的基础上，承包人应按照合同条款规定，履行债务关系。然而，农民个体作为土地承包当事人，只有其本身才能够成为承包合同的权益主体，合同法律效力不受第三方作用的影响。在实际操作中，多数农民根据自身利益需要，与政府和第三承包方达成内部约定关系，以最小的代价达成承包权或者使用权互换意向。在这种情况下，当第三方侵害承包人权益时，我国尚未有明确的法律保护条例，易形成纠纷。另外，发包方往往在地方政府的配合下，随意变更经营承包权，将土地转交给当地企业或者种粮大户，擅自改变土地的原有用途。在实行交换的过程中，地方政府过度干涉土地所有权，并从中获取利益，严重损害了广大农民的合法权利。农民应实时关注国家政策，加强对适度规模经营的理解，确保土地流转方向的正确。
　　（二）各级政府
　　《物权法》明确规定土地承包经营权为物权，但基层政府在处理土地流转问题时，仍以行政命令的方式处理问题，损害了广大农民的合法权益。在进行土地流转管理中，地方政府往往作为土地所有者的代表，与农民争夺利益，忽视其自身的协调与规划作用，成为受益的主体。《土地管理法》明确规定，农村土地由村民委员或者村集体经济组织管理，但土地归属于农民集体所有。由此可知，基层政府承担着委托性管理责任。在土地流转实践过程中，地方政府对土地流转问题应积极发挥引导作用，应按照国家的相关政策和法规，根据市场经济状况和当地农业的发展情况做好公共管理和服务工作，以满足社会公共需求。
　　（三）村干部
　　众所周知，村委会并非一级政府机构，而是群众性自治组织。那么，行使村委会管理职能的村干部的法律地位如何呢？在农村土地流转过程中，村干部具有的三重身份分别对应着三种行动目标：首先是作为村民的当家人，保护全体村民的利益，代表村民与政府谈判;同时又作为政府的代理人，落实上级政府的政策;还不可忽视其作为自然人有追求自身利益最大化的欲求。在实践中，村干部在有效化解多重角色内在冲突的同时，不乏牺牲其他村民甚至是政府的利益，来谋取自身的政治和经济利益的案例。那么，如何规范村干部的权力的行使和利益的分配也就成了当务之急了。

本文编号：83828