试析官办慈善会系统转型发展

发布时间：2016-08-04 08:48

　　论文摘要 随着慈善事业的发展，慈善会系统的各类慈善组织实质上成为了官办慈善机构，由于其与民政部门特殊的关系和自身合法性的问题备受质疑，其转型发展也成为了必然。本文通过对官办慈善机构的介绍和慈善会系统的现状及特点的分析，提出了慈善会系统转型发展的路径。

　　论文关键词 官办 慈善会系统 转型发展

　　慈善是古今中外普遍存在的一种助人行为，虽然至今尚无统一定义，但关于慈善的表述都有共同的特点，那就是慈善的无偿性、利他性、自愿性、民间性等，在这个基础上，慈善事业也就是指由民间组织和个人自愿发起，对社会中遇到困难或不幸的家庭和个人给予帮助，并且这种帮助是不求回报的。当然，慈善事业的发展离不开政府的倡导、支持或帮助。
　　在我国，政府对慈善事业发展的影响更是明显，特别是改革开放以来，1981年中国儿童少年基金会成立，标志着我国开启了现代慈善事业的大门，随后由各中央部门主管的基金会、社会团体相继成立，并且在地方也成立了相应的机构。这就构成了我国慈善事业发展中的一大特色，那就是官办慈善机构。在官办慈善机构群体中，慈善会系统是一个极为特殊的部门，由于其身份、人员、业务等方面的复杂性，对我国慈善事业产生了巨大影响，近些年来备受关注，也备受指责，对官办慈善会转型发展的呼声也越来越高。

　　一、官办慈善组织简介

　　1981年中国儿童少年基金会的成立，标志着我国开启了现代慈善事业的大门。30多年来，我国慈善事业得到了快速发展，慈善组织无论从数量还是从质量上发展都非常迅速。目前，我国从事慈善事业的组织主要集中在各类基金会、社会团体、民办非企业单位中，但是这种划分方式不能完全覆盖慈善组织，有一些“草根”慈善机构由于没有注册而不能包含在内，这种划分方式并不十分科学。
　　笔者根据各类慈善机构的特征把我国目前从事慈善事业的机构可以从自身属性上划分为官办慈善在机构和非官办慈善机构 。官办慈善机构是指政府筹建、具有财政经费支持、行政级别、人员具有行政或事业编制、专门从事慈善活动的机构，主要有慈善会系统中的民政部门主管的各级慈善会秘书处，基金会系统中的红十字会、统战部、妇联、残联、共青团、各公办高校等部门和单位主管的基金会。除此之外的都可以称为非官办慈善机构。
　　对官办慈善机构又可以按照是否登记划分为免予登记的机构和在民政部门登记的机构。免予登记的机构有宋庆龄基金会，其余的都得在民政部门登记。按地域可以为全国性慈善组织和地方性慈善组织，全国性慈善组织在民政部登记并且可以面向全国公开募集善款、开展活动，地方性慈善组织只能在所在的行政区域内募集善款、开展活动。
　　我国的慈善机构也可以从资质上划分为公募性慈善机构和非公募性慈善机构。公募性慈善机构可以公开向社会募集善款，而非公募性慈善机构则不允许公开募集善款。“公募”和“非公募”本是用来划分基金会性质的，但是由于一些社会团体仍然具有“公募”资格，所以笔者认为为了全面概况慈善机构，可以用“公募”和“非公募”的说法来划分我国目前的慈善组织。
　　值得注意的是，所有的官办慈善机构都具有公募资格，这是在体制内形成的独特优势。尤其是慈善会系统，由于其自身的特殊性，已经形成了自上而下的封闭系统，虽然为慈善事业发展做出了重要贡献，但是也受到了诸多质疑，面临着转型发展的任务和困境。

　　二、官办慈善会系统现状与特点

　　1993年，吉林省慈善总会成立，是我国第一家省级慈善会，1994年，中华慈善总会成立，在此之后，全国各省、市、县相继成立了慈善会组织。截至2013年6月，全国慈善会数量增长到1996个，范围覆盖我国大陆所有省、区、市。 自此，全国自上而下建立了一套自己独立运行的慈善运作系统，有一致的运行模式、自上而下的慈善项目，形成了鲜明的自身特点。
　　一是官办色彩浓厚。我国的慈善会组织普遍存在着双重身份，是由慈善会和慈善会秘书处组成，实行会长领导下的秘书长负责制。由于中华慈善总会复杂的历史原因，地方慈善会依附于地方民政局，在刚开始成立时都是由民政局的一个科室或部门来开展业务，随着自身的发展，很多慈善会秘书处发展成为了独立的民政部门序列下的事业单位，拥有了财政拨款，即是“体制内”的单位，人员具有行政或事业编制身份，具有一定的行政级别，秘书处负责日常业务开展，成为了真正意义上的官办慈善机构，并且依托各级民政部门和民政系统工作人员建立了相应的基层慈善组织机构网络，组织力量触及到了社区、乡村。
　　二是具有强有力的领导层。慈善会系统多是由地方退休或现任四大班子领导、民政局局长担任慈善会的会长或副会长，秘书长则是由民政局慈善办主任担任，比如说中部某地级市Z市慈善总会，会长和副会长是由该市退休的厅级干部担任，该市四大班子首长担任荣誉会长，分管民政的领导担任名誉会长，该市民政局局长担任副会长，副局长担任秘书长，民政局管理的事业单位慈善总会办公室主任担任副秘书长，这就形成了非常强有力的领导层，在善款募集、项目运作方面都拥有得天独厚的条件。
　　三是处于地方性垄断地位。各级民政部门是慈善事业的主管部门，慈善会与民政局天然的特殊关系就决定了慈善会占据了优越地位。慈善会作为社会团体，参照《基金会管理条例》具有了公募资格，这是很多草根慈善组织所不具有的。尽管红十字会系统、宋庆龄基金会系统也具有公募的权利，但是在地方公共募捐中，慈善会享受到了更多政策便利，比如说在上文提到的Z市，政府曾连续多年下文倡导开展“扶贫济困一日捐”活动，号召机关、企事业单位职工积极捐款，并且要求全市的捐赠要集中到“扶贫济困一日捐”活动中来，在一些自然灾害发生后的社会募捐活动中，政府也会要求社会捐赠到统一到慈善会。民政部门作为慈善事业的主管部门，对慈善会的监督实际上是“自我监督”，往往流于形式，在慈善资源特别是募捐资源中处于垄断地位，既是“运动员”，也是“教练员”，还是“裁判员”，其他慈善机构甚至是官办慈善机构都无法与其竞争，垄断了一个行政区域内的慈善资源，造成了不合理的慈善发展态势。
　　四是具有双重资质和话语体系。慈善会的官办性质十分明显，但是从名义上来看，慈善会又属于社会团体，，是民间组织，这就给慈善会带来了“民间组织”和“体制内单位”双重角色，在实际工作中可以根据需要来选择一种角色，从而使部门利益最大化。比如说，在上文提到的Z市慈善总会，可以以秘书处这个“体制内”单位的身份向政府申请经费，又可以以“民间组织”这个身份规避了一些“体制内”的监督，比如说在购买车辆、财务支出等方面以“民间组织”的身份就绕开了“体制内”单位必须经历的诸多环节，突破了体制限制，具有极大的灵活性。可以说，慈善会一直游走于双重资质和话语体系中，来根据实际情况选择有利于自身的身份定位，这一方面巩固了自身的垄断地位，也在一定程度上扰乱了慈善事业的发展。
　　五是机构功能拓展化。越来越多的慈善会秘书处成为了民政局下属的事业单位，官办慈善机构身份的赋予使其在日常工作中逐渐拓展了其自身职能，工作范围不仅仅只是从事慈善捐赠、项目开展等，而是朝向行政职能方面拓展，逐渐统筹地方慈善事业发展、慈善文化传播、有关政策的草拟、慈善奖的评定等。仍然以Z市慈善总会为例，已逐步从单纯地开展慈善业务扩展为统筹地方慈善事业发展，由于其领导层中的领导都是退休地方高官，推动这方面的工作具有极大优势，每年的Z市慈善领域的表彰都由Z市慈善总会评选，然后以市委、市政府的名义进行表彰，Z市先后出台了两个推动慈善事业发展方面的文件，也全部是由Z市慈善总会直接草拟，在这种程度上，Z市慈善总会已经绕开了市民政局直接向市委、市政府汇报工作，实质上成为了一个独立的机构， 也造成及强化了慈善会系统在慈善事业中的“运动员”、“裁判员”、“教练员”的多重角色。
　　六是法规不科学。目前，没有专门针对慈善会系统的法律法规，慈善会系统在法律遵守上处于“四不像”状态。慈善会是以社会团体的名义进行登记的，根据《社会团体登记管理条例》进行登记、年检、建立组织机构等，但是，其具有公共募捐的资格、管理费用的提取又参照了《基金会管理条例》。《社会团体登记管理条例》和《基金会管理条例》是有着本质区别的，但是慈善会系统的组织却巧妙地将二者进行有机运用，利用了二者的优越条件，又规避了《基金会管理条例》中的有关约束规定 ，在慈善运作中游刃有余，从而引起了源头上的“非法性”的质疑，这也是一些学者、业界工作人员对其最大的批评。
　　此外，慈善会系统还普遍存在着现代慈善意识落后，工作方法、方式较为传统，与现代慈善事业的要求还有很大的距离；人力资源落后，员工没有慈善理想，仅仅是为了“体制内”的职位，领导干部也仅仅是将其作为“仕途一站”，没有专业情怀，专业人才匮乏等特点。

　　三、转型发展路径探析

　　很多学者对官办慈善组织、慈善会系统进行了批评，邓国胜认为中国慈善会行政色彩不断增强，慈善会系统自主化程度比较低，尤其是越基层的慈善会，独立自主的程度越低，很多到省级的慈善会基本相当于一个民政部门的处室，如果这样发展，中国慈善事业是没有希望、没有前途的。韦润梅、吕霞认为错位的官办慈善格局扭曲了慈善的本性，指出政府越位办慈善违背了慈善的本性，在实践中造成“伪慈善”的不良影响，企业捐款并非因为慈善，而是为“拉近与政府的关系，做项目的时候好说话”，甚至慈善就像有些奢侈的生活方式或高档礼品一样，是疏通关系的途径，用来作为接着赚钱的工具。从本文的分析中，也可以看出，慈善会系统可谓是“先天畸形，后天异常”，虽然做出了一定的贡献，但是随着我国慈善事业的深入发展，其扰乱因素和负面作用也越来越明显。
　　党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对我国的改革事业做出了明确部署，对“政社分开”、“激发社会组织活力”、“开放公共服务空间”、“推广政府购买服务”、“四类社会组织直接登记”等提出了要求。国务院出台的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，对慈善组织的规范和培养、监督和管理着重进行了统筹安排，打破慈善垄断、破除当前官办慈善组织的诸多弊端越来越引起政府和社会的关注，基于此，慈善会系统的转型发展势在必行。
　　一是“依法治善”迫在眉睫。按照相关法规，我国从事有关慈善业务的部门划分为了基金会、社会团体、民办非企业单位，相应的有《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》作为法律法规来指导、约束相关机构的活动。三种不同的法规给三类机构带来了不同的结果，造成了事实上的混乱，也正是这种混乱，给慈善会系统提供了可乘之机，上文提到慈善会系统游走于“社会团体”和“基金会”两种角色之间，适用法规的“四不像”，合法性受到了质疑等问题都是源于法律的不健全，尽快出台《慈善法》统筹规范慈善会系统和其他各类慈善组织的行为成为了当前的紧迫任务。“依法治善”的基础是要有一部统一的、平等的法律，平等的准入门槛，一致的法律适用，严格的监督管理，这是未来我国慈善事业发展的前提和基础，也是我国慈善立法的基础，是我国慈善法规突围的关键。统一的慈善法的出台既可以解决慈善会系统的身份认同问题，也可以规范其行为，规范慈善事业发展环境。
　　二是学术和实践的本土化。我国慈善机构的发展借用的是西方慈善机构发展的理念和模式，是建构的，而不是内生出来的。刘继同认为1990年代以来，中国社会也爆发一场静悄悄的“社团革命” ，是社会结构变迁与社会革命的重要组成部分，但社团革命背景与性质截然不同欧美。因此，作为社会团体的慈善会系统，仅仅是有“社团”之名，而无“社团”之实，按照西方学术和实践建立起的慈善机构，从文化基础上面，是没有中国文化根基的，从机构设置方面，是不符合中国国情的，理事会、监事会的设立在实际工作中仅仅是个摆设，因为它的设立不是“结社”基础上成立的，而是人为的建构，仅仅是为了合乎法理而设立。不符合中国实际，所以最终只能成为花瓶，慈善会系统撕掉了最后的“遮羞布”，成为真正的官办机构，也宣告了我国慈善机构发展照搬西方学术和实践的失败。因此，在我国从事慈善研究、慈善法规的制定、慈善机构的建设、慈善活动的开展要立足于我国的现实国情，自下而上的构建理论，总结出符合中国国情的学术理论和实践模式，实现学术和实践的本土化，真正科学地建构理论、指导实践。
　　三是垄断慈善的打破。笔者认为对慈善组织“官办”与“民办”的讨论意义并不是很大，最核心的应该是对垄断慈善组织的探讨，对慈善会系统的质疑最本质的也是对其垄断性的质疑。慈善事业在我国具有明显的垄断性，个别民间慈善组织也取得了业界的垄断地位，比如说中华少年儿童慈善救助基金会是典型的民间组织，但是却是全国性的公募基金会，处于垄断地位，这种资质并不是每一个基金会都能获得。我国的慈善资源处于被垄断的地步主要体现在：注册门槛的障碍，慈善组织特别是草根慈善组织普遍存在着注册难的问题，《社会团体登记管理条例》中明确规定了“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立。”这就从法理上使“注册难”合法化了，这种合法化是不公平、不平等的；公募、非公募资格的区分，《基金会管理条例》规定，我国的基金会分为公募基金会和非公募基金会，这就限定了非公募基金会的资金来源，使得公募基金会具有绝对垄断优势，很多民间机构不得不以专项基金的名义挂靠在具有公募资格的基金会名下接受社会捐款，并且需要交纳管理费用，这种利益获得是由政策法规导致的，也是不公平的；募集范围的区分，《基金会管理条例》对公募基金会也有进一步的区分，分为全国性的公募基金会和地方性的公募基金会，按照现行的地方行政区域划分，在哪一级民政部门注册的公募基金会只能在相应的行政区域内进行募集善款，不得到其他区域开展募集活动，慈善会系统也参照这个规定对其募捐资格进行了划分。因此，我国慈善资源的垄断并非仅仅是由官办慈善机构导致的，而是制度性垄断的结果，从现行法律上面对我国的慈善机构就进行了三六九等的划分，人为的、政策性的设置了不平等的因素，导致了慈善资源的垄断，这也是慈善会系统转型发展所必须要破除的体制障碍。
　　四是准确的自身定位。根据目前我国慈善机构发展情况，笔者将慈善大致分为资助型、执行型及混合型慈善机构。资助型慈善机构是有能力募集到大量资金，具有广泛的慈善资源，但是自身没有办事力量从事具体项目的执行或者执行项目的成本很大，可以发展成为资助型的慈善机构，为其他民间机构或慈善组织提供资金支持，监督项目开展；执行型慈善机构是自身募集慈善资金能力有限或现阶段没有能力、资格募集资金，能够具体开展慈善项目，为困难群众提供服务，这一类的机构可以发展成为执行型的慈善机构，比如说目前我国大量存在的“草根机构”；混合型慈善机构是既能募集到一部分慈善资金，又有能力执行慈善项目的慈善机构，这些慈善机构可以发展成为混合型的慈善机构。
　　在这种情况下，慈善会系统可以根据自身情况，找到发展重点。其一，募集资金能力强、执行项目能力弱。这样的慈善会主要集中在全国和省级的慈善机构，拥有较为丰富的慈善资源，能够募集大量慈善资金，但是由于其自身组织与基层困难群众“行政距离” 较远，自身执行项目的能力非常有限，可以转型成为资助型慈善机构。主要是积极对外联络，争取慈善资金，向基层慈善组织投放慈善资源，并予以监督，就是一个资源的争取者、投放者、监督者的角色。其二，募集资金能力弱、执行项目能力强。这类慈善会主要集中在经济欠发达地区市、县级慈善会，善款募集能力较弱，慈善资金较少，但是建立了完善的组织机构，在基层有大量的办事人力资源，能够具体执行慈善项目，这类慈善会可以转型成为执行型慈善机构。主要是关注慈善资源动向，积极争取慈善资金，开展慈善项目，提高自身执行力和办事效率，是一个资源的争取者、执行者的角色。其三，募集资金和执行项目能力都比较强。这类慈善会系统主要集中在经济发达地区，既能募集到大量的慈善资金，在基层也有丰富的办事人力资源，可以自身开展很多慈善项目，也可以具体执行慈善项目，这类慈善会可以转型成为混合型慈善机构。在转型过程中，要格外注意提升自身慈善项目设计能力，提升项目的科学性和专业性，提升慈善资源的利用效率，是一个资源的获得者、争取者、执行者的角色。
　　五是自身建设的提高。“打铁还需自身硬”，慈善会系统的转型发展既要靠法律、政策等“外因”的推动，更要靠自身素质提升等“内因”的推动，这与转型发展是相辅相成、相互推动的。首先是树立慈善理念。不能仅把慈善工作当作普通工作来看，当作获得“体制内”身份的途径和手段，而是要树立慈善理念和慈善情怀，把从事慈善事业当作人生追求，提高工作的主动性和积极性。其次是提高专业化水平，把慈善工作当成一种专业，运用现代化的理念、工具开展慈善宣传、项目运作等工作，在提高慈善项目执行效率，不断增强在善款募集、项目运作、慈善传播、财务透明等各方面的专业化、现代化水平，提高机构透明度和公信力，增强社会影响力。最后是弱化官僚气息。浓厚的官僚气息是慈善会系统的一大特色，也是其本质所决定的，但是对于其转型发展，需要降低机构的官僚气息，提高工作效率，形成良好的工作氛围，促进各项工作高效开展。

本文编号：84171