浅论“法治中国”背景下村规民约建设研究

发布时间：2016-08-04 08:49

　　论文摘要 村规民约无论是在我国历史上还是当下“法治中国”时代都发挥着重要的“法”的调控功能，是基层群众自治的重要方式。本文在强调“法治中国”时代加强村规民约建设的重要性的基础上，分析我国村规民约建设中存在的问题，并从制定程序、内容、监督、普法教育等方面提出完善的建议。

　　论文关键词 法治中国 国家治理现代化 村规民约

　　党的十八届三中全会提出要“创新社会治理体制”，“改进社会治理方式”，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。而在我国广大农村，要实现社会善治，务必要做到“软硬法”兼施，尤其要发挥软法之治的作用。法律，这种源于农村外部秩序的“硬法”，并不能实现农村社会运行所需要的均衡，正如市场经济如果没有市场这只“看不见的手”，仅靠计划这一外部力量是不可能实现有序调节的一样。村规民约正是适合我国农村的重要“软法”。根据《中华人民共和国村民委员会组织法释义》，村规民约是指“村民会议根据国家法律、法规和政策，结合本村实际情况，讨论制定的某一方面的行为规范。”无论历史上还是在当下“法治中国”时代，村规民约都发挥着重要的“法”的调控功能。
　　自党的十八大以来，习总书记就“法治中国”建设指明了新目标、新路径、新方针，以及新方法。“法治中国”不仅仅指“法治国家”，而是“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”的综合体。因此，我党提出了新时期集法治国家、法治政府和法治社会为一体的法治建设新目标。为完成这一宏伟目标，各地务必重视村规民约建设。

　　一、 法治中国时代加强村规民约建设的重要性

　　（一）应全面实践国家治理现代化基本价值的需要
　　推进国家治理体系和治理能力现代化，是继“四个现代化”后提出的又一个“现代化”战略目标。国家治理现代化的实质和重心，当然是体现其基本价值。即秩序、公正、人权、效率、和谐等国家治理现代化的基本价值。在这个现代化的国家治理体系中，法律侧重于秩序、公正、人权的价值导向，而基于基层群众自治权而产生的村规民约则侧重于效率和自治组织内部的和谐。村民自治组织通过村规民约在自治组织内部充分地整合全村的利益，调整利益分配，以实现符合当地实际情况的和谐。如征地补偿费用的分配方案即是如此。尤其值得提及的是，根据特殊的乡土条件而形成的村规民约，对法律的秩序导向有着必要的补充作用。正如埃里克森所述： “法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但秩序更少的世界。”
　　（二）缓解现代法治理念与农民落后的法律意识的冲突
　　“法治中国”时代下农民的法治理念尚未形成。法治与农村社会还缺乏内在的亲和性，法治对许多农民来说，还是高深莫测的另一个王国。此时，政府如果冒然在农村社会依法治理，无法产生善治的效果，甚至可能还会激化矛盾而影响到农村的社会稳定。但是，城镇化、市场化、农业现代化的发展加剧了农民的流动性，农民不得不参与到激烈的市场竞争中。因此，客观条件决定了农民也必须形成法治理念，这样才能更好地参与到市场经济中。当然，农民法治理念的形成有一个漫长的积累过程。这种积累，需要以村民向公民的转变为依托， 需要以村民特别是村干部的规则意识、责任意识以及契约精神的加强为基础。为实现这一转变，农村社会需要积极营造按规则办事的环境。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中就指出：“人创造环境，同样环境也创造人”都说法律制度的核心在于“沟通”，是社会各阶级各阶层之间持续的沟通而达成的一种具有某种限度的共识。而村规民约正是通过村民会议上的沟通达成的“契约”。通过营造村民会议民主制定村规民约，并依照村规民约进行基层民主自治的“类似法治环境”，让农民越来越能适应真正的法治环境，农民的法治理念在潜移默化中逐渐形成。
　　（三）改革到了顶层设计与摸着石头过河并重时期
　　中国今天的改革已进入攻坚期、深水期，党的十八届三中全会创新性地提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”的要求。“法治中国”作为国家治理的顶层设计，以战略思维和全局视野对国家治理现代化进行统筹考虑和宏观规划。但仅靠认识层面的顶层设计已不能完全适应今天法治改革全面综合的要求。因此，实践层面的“摸着石头过河”必不可少。而尊重实践、大胆探索、勇于开拓的村规民约建设即是“摸着石头过河”的农村社会治理改革。这是做好法治中国顶层设计的实践基础。因此，即使到了法治中国时代，依然要高度重视村规民约这一软法的建设问题。

　　二、“法治中国”背景下村规民约建设存在的主要问题

　　（一）有效的村民会议的组成，没有充分考虑村民结构多元化的特点
　　根据《村民委员会组织法》，有权制定村规民约的村民会议，应当由本村十八周岁以上的过半数村民组成，或者由本村三分之二以上农户的代表组成。可是，如今的农民往往体现为多个阶层，有农业劳动者阶层、农民工阶层、农村管理者阶层、农村私营企业主阶层、农村知识分子阶层、农村个体工商户等。而实际参加村民会议讨论决策的村民，往往以在家务农的老农为主，这样在缺乏各阶层充分沟通的情况下无法制定出行之有效的村规民约。
　　（二）村规民约没有充分凸显当地地域文化特点
　　农村社区不仅是地域共同体，而且也是有着共同乡土文化基础的社会共同体。共同的乡土文化是当地村民共同的理念和行为方式的来源。因此，作为国家法的补充的村规民约，在内容上适宜凸显当地的正能量乡土文化，并有针对性地淡化负能量乡土文化。例如，我国南方有些地区农村信仰宗教的地域特色比较突出，尤其是佛教对农民思想的影响较大。而法治建设根本上是要培养全民的法律信仰，也就是说法治建设说到底是信仰问题建设。如果村规民约对村里的宗教活动不做有效管理，那么农村法治建设将无从谈起。
　　（三）有些村规民约虽处罚性突出，但实效性明显不足
　　村规民约不是法律，村民会议也不是国家立法机关，不能设置处罚性条款。但有些村规民约的内容却是“罚”字当头，以致村规民约被农民视为国家法律之外的另一个用来管理、约束他们的工具。这个管理工具只不过没有法律的强制性而已。再加上农村社会已由“熟人社会”慢慢转型为“半熟人社会”，依赖“熟人社会”特性起作用的村规民约的实效性越来越不尽如人意。

　　三、“法治中国”背景下村规民约建设的建议

　　（一）村规民约的制定、修改应作为一个系统工程认真对待
　　村规民约实际上就是为实现全体村民共同利益，村民之间通过充分协商达成的契约。所以，在制定或修订村规民约的各个环节，须让村民充分地参与，充分地尊重其契约主体的地位。不是建立在全体村民民意基础之上的村规民约，无法显示它在村里的公共权威性。
　　笔者建议，村规民约的制定或修改，，需要经过以下六个步骤：
　　1.诊断问题。精确地了解问题，就已经解决了一半的问题。因此，有效的诊断可以让村规民约的制定或修改更具针对性，并能有效提高村民参与村民会议的积极性。
　　2.在充分考虑村民结构多元化特点的基础上，确定有效的村民会议的组成。
　　3.由村民委员会提炼本村价值观和正能量的乡村民德。
　　4.由村民会议讨论行为守则，听取村法律顾问意见。
　　5.召开村民会议表决通过村规民约。
　　6.报县级司法行政部门备案。
　　我国《村民委员会组织法》 规定村民会议制定的村规民约，须报乡、民族乡、镇政府备案。可见，乡镇政府对于村规民约有备案监督的权力和职责。但是乡镇司法所作为上级行政机关进行监督，它是否有这个监督能力，是值得怀疑的。根据《司法部关于创建规范化司法所工作的意见》（司发通[2004]27号）的规定，司法所应当由三人以上人员组成。而现在有些司法所只有1名在编人员，却承担着八项工作职责，履行职责难以全面到位。于是，不少司法所招聘了一些编外人员作为补充，但是这些编外人员的法律素质良莠不齐，导致一些地区的乡镇对村规民约监督不力。一旦含有违法内容的村规民约因缺乏得力的监督而被顺利备案，那么，违法的村规民约今后很可能对农村法治建设产生“破窗效应”。因此，对村规民约的备案监督工作适宜由县级司法行政部门开展。
　　（二）村规民约的构成内容要在符合法治理念的前提下重新定位
　　村规民约具体应包括哪些内容，《村民委员会组织法》并无明确规定。笔者认为，村规民约的内容体系应包括村核心价值观、乡村民德、行为守则。
　　村规民约建设，首先就要提炼本村的价值观。本村价值观反映了本村村民的社会追求和远大理想，代表着本村对是非曲直的判断原则，是把所有村民联系在一起的纽带，是乡村民德、行为守则的基础。
　　挖掘当地符合法治理念的乡村民德进入村规民约，能促使村规民约更好地为农村法治建设服务。乡村民德往往具有浓厚的地域色彩，是特定地区的产物。很多人产生了对地方乡村民德的偏爱，并有一种自豪感，这种自豪感刚好强化了村民的某些法治理念。例如湖州是中国著名的孝子之乡。二十四孝中的 “孟宗哭竹冬出笋”、“郭巨埋儿天赐金”等故事就出自湖州。湖州籍唐代诗人孟郊的《游子吟》中描述的 “母慈子孝”的传统美德，为湖州的孝文化添下了重重一笔。建议将这些符合法治理念的乡村民德适当引入当地村规民约，并通过表扬、赞赏、奖金、分配等方式进行正强化，以免倡导的行为因长期得不到正强化而自然消退。
　　行为守则，是以本村价值观为基础，结合乡村民德而设计的界定村自治主体的成员基本行为的规范。对公共权力与私权利的合理定位，对村规民约内容建设显得格外重要，并且有助于推进农村法治化建设。村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，就是一种具有内部管理色彩的公共权力。而村委会成员则是这一公共权力的具体行使人。因此，村规民约设计行为守则，要区分村委会成员行使公共权力时的行为守则，以及普通村民的行为守则。
　　（三）加强环境监督，改善村规民约的执行力
　　村规民约备案实施后，紧接着就是执行力的问题。对村规民约实施情况的监督，应是一个全方位的监督，可以有法律监督、环境监督和自我监督等。但基于农村社区这样一个特殊的基层自治主体来说，环境监督恐怕是最重要的监督手段。借助适当得力的社区舆论环境，利用特定的乡土条件开展监督，能够有效地促使村民自觉遵守村规民约。虽然现在的农村社区有村委会的组织监督，有人际监督，但监督力毕竟有限。如今的时代是个“直播时代”，人人都处在随时被直播的状态。直播的工具当然是互联网。我们要鼓励村民充分利用互联网来实现环境监督。例如，申请注册村微信公众号，将尽可能大覆盖面的村民加入村长的朋友圈。由村民在微信朋友圈内对其他村民的遵规行为和违规现象发表评论，这种网络褒扬或谴责会产生巨大的环境监督效力，使村民时刻提醒自己做个遵守村规民约的“好人”。
　　（四）加强对农村的普法教育，以及对村委会成员的定期法治培训
　　民主是以信仰为基础的。因此，要更好地实现基层群众民主自治，必须重视对农民的法律信仰教育问题。农民的思维结构是感知模式。因此，在农村开展的普法教育一定要摒弃理论灌输，而要通过事件传播法和体验式传播法的并用，通过直接的问题导向来强化农民的法治观念。同时，政府要重视对村委会成员这些“意见领袖”的定期法治培训。毕竟，现在的农村乡土社会的味道还比较浓，遇事首先想到的是找本村“意见领袖”。因此，这些“意见领袖”私下聊天为主的人际传播，能有效地将法治理念间接地传播到全体村民。
　　村规民约建设是“法治中国”建设的重要内容之一——“软法”建设。它虽缺乏国家法的拘束力却能产生意想不到的实际效果，各级政府都非常重视。但当前的村规民约建设还存在种种不足，希望以上关于村规民约建设的建议能起到抛砖引玉的作用。

本文编号：84179