试析公益类事业单位改革背景下公私合作模式的路径分析

发布时间：2016-08-04 08:55

　　论文摘要 在公益类事业单位改革进程中，公私合作模式是重要的桥梁。公益类事业单位提供的公共产品及服务可以分为非经营性项目与准经营性项目。非经营性项目可通过外包类公私合作模式实现公共部门绝对控股的产权结构。准经营性项目可通过特许经营或私有化类公私合作模式实现私人绝对控股或混合控股的产权结构。

　　论文关键词 公益类事业单位 公私合作模式 产权结构

　　一、公益类事业单位的界定及改革方向

　　《事业单位登记管理暂行条例（2004年修订）》将事业单位定义为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”事业单位有以下两个特征：第一，公益性。事业单位的设立非以营利为目的，为社会公众在科教文卫体等活动领域提供公共服务，以增进社会福利。第二，“政府性”。事业单位的设立主体为政府，需要在政府授权范围内履行职能，在经费、职能上均隶属于政府管理。
　　目前事业单位功能定位不清晰，政事不分、事企不分现象普遍存在，导致事业单位产出的公益服务总量不足，效率低下。处理好政府、公益类事业单位、市场之间的关系是公益类事业单位改革进程中一项重大课题。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称“《意见》”）第8条明确指出我国事业单位的改革方向：“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。”一言以蔽之，公益类事业单位应当始终游离于政府组织和企业之外的第三大组织，坚持非政府、非企业、非营利的三大特征。

　　二、以公私合作模式为路径，体现效率优先，兼顾公平的经济法原则

　　公私合作模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务，一般以特许经营为基础，所形成的长期合作伙伴关系。公私合作模式通常可分为外包类、特许经营类、私有化类等三种类型化范式。外包类是由公共部门进行全部投资，私人部门职能性参与，例如模块式外包、整体式外包；特许经营类是由私人部门进行部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，例如TOT、BOT、BT、PEI；私有化类是由私人部门进行全部投资，在政府的监管下，通过收费机制收回投资实现收益，例如完全私有化、部分私有化。
　　当前公益类事业单位发展面临两大难题：一是因资源不足而产生的效率性问题，二是因资源分配不公而造成的公平性问题。在公益类事业单位改革背景下，以公私合作模式为路径实现私人部门的参与体现了效率优先、兼顾公平的经济法基本原则。具体而言，一方面，私人部门参与体现了效率性。私人部门在技术管理方面较公共部门具有优势，从资本金支出的减少到资本金利用率提高，更了解市场的私人部门可以根据项目状况的弹性空间，优化项目管理模式，减少政府投资决策的随意性。另一方面，公共部门监管体现了公平性。私人部门具有天然的逐利性，追求利润最大化可能导致公益类事业单位丧失公益性，公共部门则追求社会福利最大化，通过公共部门的监督管理可以平衡企业利益与公众利益，保证公益性。

　　三、公益类事业单位改革背景下，公私合作模式具体路径分析

　　公共服务项目根据是否具有营利性，可以分为非经营性项目、经营性项目和准经营性项目。其中，经营性项目是指以营利为目的，通过有偿提供公共产品或公共服务以获取收益的项目。公益类事业单位具有非营利性，在其所提供的公共产品中不包括经营性项目，经营性项目应在完全竞争机制下交由市场主体运作。非经营性项目，即不以营利为目的为社会公众提供纯公共产品及公共服务，此类项目不能或不宜由市场进行资源配置。准经营性项目介于经营性项目和非经营性项目之间，具有公益性，存在营利空间可部分由市场进行资源配置，但经济效益低下，无法完全靠市场机制提供。区分准经营性项目与非经营性项目直接关系到公私合作模式的具体路径分析。
　　（一） 非经营性项目
　　1. 公共部门绝对控股。非经营性项目提供纯公共产品与公共服务，缺少收费机制，通常投入成本大，无法获得收益。在非经营性项目中，以利益最大化为目标的私人资本不愿进入基本公益服务中，政府为了鼓励私人部门生产公共产品及公共服务所提供的激励机制包括政府补贴以及政策环境所耗费的成本将大于公共部门绝对控股下，由私人部门承担管理职能的薪酬支出。因此非经营性项目适宜采取公共部门绝对控股的产权结构，可以通过采取外包类公私合作模式予以实现。公共部门绝对控股是指公私合作项目中主要由公共部门进行投资，将部分或大部分的经营管理职能通过合同外包给私人部门，由后者进行功能性参与。
　　2. 建立声誉激励机制解决委托——代理问题。公共部门绝对控股的外包类模式下，委托——代理问题尤为突出。委托——代理理论的核心是解决在利益相冲突和信息不对称情况下，若委托人未能有效地约束代理人，则可能产生代理人偷懒和道德风险等问题，无法实现委托人利益最大化。在公共部门绝对控股的产权结构下，无法通过改变产权结构，激励私人部门的代理行为。因此，需要建立声誉激励机制。声誉激励机制是通过健全公益类事业的监督评价体系，利用私人部门前期运营过程中声誉情况来评价未来阶段的守约概率。在完全竞争的代理市场中，私人部门的市场价值决定于其过去的经营业绩，从长期来看，私人部门必须对自己的行为负完全的责任。声誉激励机制通过加大声誉的机会成本，可以有效降低私人部门在管理过程中绩效的不确定性，达到私人部门自我约束的目的。

　　（二） 准经营性项目
　　准经营性项目具有收费机制存在潜在的利润空间，私人资本可以选择性地进入。由于政策及收费机制不完善，以及准公共产品及公共服务的社会公益性决定了经济效益并不明显。因此，私人资本进入准经营性项目后形成两种产权结构：私人绝对控股与公共部门与私人部门混合控股。
　　1. 私人部门绝对控股。私人部门绝对控股可以通过完全私有化或者特许经营公私合作模式实现。完全私有化类公私合作模式是私人部门负责项目的全部投资，政府并不出资，通过收费机制实现利润。特许经营类公私合作模式是指政府采用竞争方式依法授权境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。特许经营终止后，公共部门可以不从私人部门处收回特许经营项目，继续由私人部门绝对控股。
　　在私人绝对控股产权结构下的准经营性项目要解决两个问题：第一，项目公益性的保证；第二，私人部门参与的积极性。一方面，保证项目公益性要求公共部门作为监管者要对私人部门公益性产出进行定期评价和监管。可参照非经营性项目的声誉激励机制，通过公众评价，对私人部门提供的公共产品及服务质量进行判断，进而决定公共部门给予私人部门的补贴政策，以及是否继续维持长期合作的决定。另一方面，公共部门作为规则制定者要建立完善定价机制，主要由市场决定产品定价，保证私人部门的合理利润。在价格机制成熟后，采取特许经营模式的准经营性项目终止前，公共部门补贴可逐步降低。特许经营项目终止后，公共部门可以决定是否将项目收回。若收回，则应转化为公共部门绝对控股的产权结构，立即停止向公众收费，采取外包类公私合作模式由私人部门继续管理，提高资源配置效率。若不收回，则项目应完全私有化，退出公益类事业单位，转为由市场提供。其中，后者更符合公益类事业单位的改革方向。
　　2. 公共部门与私人部门混合控股。私人资本与公共资本形成混合控股的准经营性项目，可以采取部分私有化类公私合作模式。完全私有化的私人控股模式，将是市场化改革的最终结果，但是在公共部门逐步退出的改革初期，，混合控股将是主要的产权结构。部分私有化主要通过股权转让实现。混合控股的产权结构下要解决两个问题：一是产权界定，二是公共部门角色定位。
　　（1）产权界定。根据科斯定理，清晰的产权界定有助于实现资源配置的帕累托最优。混合控股模式下，公共部门和私人部门应当按照投资比例享有相应的股权，对项目实施共同控制，共享收益。基于不完备的合同理论，不存在可以穷尽未来所有可能性的合同，当出现合同未事先安排的事件，公共部门与私人部门如何解决该事件，显得尤为重要。在混合产权结构下，私人部门拥有更大的产权比例有助于提高项目的效率，增加私人部门的收益分配比例甚至可能使私人部门的努力水平高于理想水平。
　　（2）公共部门角色定位。公共部门既是出资者又是管理者，既是参与者又是监管者。多重角色不利于混合控股下准经营性项目的长期发展。关于公共部门角色定位可以围绕以下两方面展开：一方面，在出资人与管理人的角色之间，由于混合控股下的私人部门在资本的显性激励作用下，能够更高效地履行管理职责。公共部门无需作为管理人参与项目管理，只需履行出资义务。否则，公共部门与私人部门就管理事项不断进行磋商达成合意的成本，将导致管理效率低下。另一方面，在参与者与监管者的角色之间，公共部门应当主要发挥监管者的作用。决策职责与监管职责还应当在公共部门内部进行分离，可以通过设立独立的公益类事业项目的规制机构，凭借专业化的优势，对公益类项目进行独立、专业、公正和权威的经济性规制与社会性规制。

本文编号：84300